راهکارهای اثربخش به منظور تحکیم ثبات در افغانستان

۳۱ شهریور (سنبله) ۱۳۹۹ – ۲۰۲۰/۹/۲۱

توماس بارفیلد و نعمت الله نجومی

سیاست آمریکا در افغانستان برای بهره جستن از تجربیاتِ فرهنگی و تاریخیِ حکومت های محلیِ این کشور ناکام بوده است. چراکه ایالات متحده به اشتباه فرض را براین گذشته است که ایجاد و تقویتِ یک دولت متمرکز قوی از طریقِ نهادهای رسمی، کلیدِ ثبات در افغانستان است. چنانچه در همین رابطه، ایالات متحده و متحدان آن طی نُه سالِ گذشته، در جهتِ استقرارِ یک نظامِ سیاسی در سطح ملی، گسترشِ دسترسی به دادگاه ها و پلیس ملی افغانستان، ایجادِ ارتشی قوی تر، و همچنین حمایتی بی دریغ از تمامیِ مقامات منصوب توسطِ دولت کابل، به افغان ها کمک کرده اند.

لیکن علیرغم تلاش ها و فعالیت هایی از این دست، بازهم قدرت حکومت برای ریشه دواندن در سطح ولایات و ولسوالی های افغانستان ناکام بوده و اقداماتی از این دست همچنان بی اثر و ناکارآمد می باشد. باوجودِ آنکه این ناکامی به خوبی مشخص و آشکار است، لیکن منبع اصلیِ آن هنوز مشخص نیست. درهمین زمینه می توان گفت غالبا دولت کرزی مورد سرزنش و انتقاد قرار گرفته است (انتقاداتی مبنی براینکه دولتِ وی نقایص و کاستی های زیادی داشته است)، لیکن باید گفت که علت اصلی این ناکامی ها امری فراتر و عمیق تر از دولت کرزی بوده و از برابرانگاری و معادل سازیِ حکمرانی با حکومت نشات می گیرد.

حکمرانی شیوه ایست که در آن، جوامع خود را در مسیرِ حفظ نظم اجتماعی و ابقایِ امنیت خود قانونمند و تعدیل می کنند. لیکن حکومت، عملی از حکمرانی، و به عبارتی اعمالِ مستمری از اقتدار دولت بر جمعيتي است که بر آنها حکومت می کند. در حالی که حکومت ها در کشورهای پیشرفته متصدیانی بلامنازع از حکمرانی برای جوامع محلیِ خود می باشند، لیکن در افغانستان به لحاظ تاریخی این گونه نبوده است. چنانکه در افغانستان، یک شخص در غیابِ نهادهای رسمی حکومتی، می تواند به حکمرانیِ محلیِ قابل قبول و شایسته ای دست یابد.

در حقیقت این روند در روستاهای افغانستان که اکثر جمعیتِ این کشور در آنها ساکن هستند، یک قاعده و هنجار است تا یک استثناء. زیرا مردم محلی انتظار دارند که در صورت امکان، حل و فصلِ مشکلات خود را از طریق میانجیگری و حکمیتِ افرادی منتخب از جانبِ خودشان پیش برند. رژیم های موفق در افغانستان این واقعیت را دریافته اند که با تفویضِ قدرتِ تصمیم گیری غیررسمی اما قابل توجه به جوامع محلی، به آنها اجازه دهند که مشکلاتشان را خود حل و فصل کنند، تابدین طریق دیگر دولت مجبور به مداخله و ورود به مسائل مختلف نباشد.

در مقابل، جوامع محلی نیز حق حاکمیت دولت ملی افغانستان را به رسمیت شناخته و مشروعیت آن را به چالش نکشیده اند. لیکن رژیم های ناموفق در افغانستان مسیر معکوسی را برخلافِ این جهت پیش گرفته، و در برخورد با جوامع محلی از مذاکره با آنها اجتناب کرده و در عوض شدت عمل و زور را ترجیح داده اند. در نتیجه این رویه شورش ها و عصیان هایی را برانگیخت که هم مشروعیت دولت ملی و هم حق حاکمیتِ آن را به چالش کشیدند. مقالۀ حاضر مدعی آن است که با اولویت قرار دادنِ چگونگیِ درکِ افغان ها، به ویژه مردم روستایی از حکمرانی، و دادن نقش بیشتر به آنها در این زمینه، ثبات در افغانستان می تواند به بهترین وجه به دست آید.

بدین ترتیب، آمال و آرزوهای مردم افغانستان برای آزادی، عدالت و رفاه تحقق نمی یابد، مگر اینکه آنها در رند حکمرانیِ این کشور مشارکتی فعال داشته باشند، نه اینکه صرفا تماشاگرانی منفعل یا اهدافی از اقدامات و تصمیم های دولت باشند. بنابراین، علی رغم افزایش ناامنی ها و وجودِ فرصت های محدود، همچنان شانس موفقیت برای مردم افغانستان وجود دارد، زیرا افغان ها همواره امیدوار و متعهدند که می توانند آیندۀ بهتری برای خود و فرزندانشان رقم زنند.

چنانچه می توان گفت، شصت و یک درصد از افغان های تحتِ بررسی یک نظرسنجیِ اخیر، امیدوارند که فرزندان آنها در آینده زندگی بهتری داشته باشند. حتی اگرچه ۹۵ درصد از آنها (با ۲۳ درصد افزایش از سال ۲۰۰۷) اظهار داشته که فساد رسمی، کشور را از حرکت به سمت اهدافشان باز می دارد، بازهم این خوش بینی حقیقت دارد. این اعداد و ارقام نشان می دهد که مسئلۀ حکمرانی، نقطه ثقلی برای بهبود و ارتقایِ امنیت در افغانستان است. در نتیجه این بحث، بحث جدیدی نیست.

ایالات متحده با گسترش حضور نظامی خود دریافته است که امنیت و ثبات در افغانستان به شالوده ای مستحکم در سطح محلی نیاز دارد. با این اوصاف، سیاست گذارانِ ایالات متحده در حال حاضر در ارائۀ پیشنهاداتی به منظورِ حل و فصل مشکلات در سرزمین و فرهنگی که از آنها شناخت کمی دارند، سردرگم و درمانده گشته اند. بنابراین ما در اینجا ده پیشنهاد و یا طرحِ عملیاتیِ عملی را ارائه می دهیم که می تواند اثربخشی و ثبات حکومت افغانستان در “سطح محلی” را افزایش دهد. این پیشنهادات برای دور زدن موانعِ نشات گرفته از “فساد رسمی” و برآوردن انتظارات محلی طراحی شده اند.

بنابراین هيچ كدام به تغييراتی اساسي در تشکیلاتِ دولت افغانستان نیاز نداشته و يا قدرتِ آن را تضعيف نمی کند. بلکه پیشنهاداتِ حاضر، از اقداماتِ جاریِ ایالات متحده و نیروهای بین المللیِ کمک به امنیت (آیساف) پشتیبانی کرده و برای افغان ها روشن می سازد كه هدف ما ایجاد ثبات و امنیتی از “پایین به بالا” و نه امنیتی از بالا به پایین است.

همچنین این پیشنهادات، در جهتِ ادغام ستیزه جویان و مبارزان طالبان که دغدغه های محلی و نه ملی و بین المللی دارند نیز، بستر لازم را مهیا و فراهم می کند. عدم استقلال و خودمختاریِ محلی مانع مصالحه است، مگر با مذاکراتی از طریق یک دولتِ فاقد اعتبار در کابل. این امر مزیتی برای رهبری طالبان است، چنانکه در غیر این صورت کنترل چندانی بر جناح های محلی خود نداشته و در ارائه گزینه های دیگری که بتواند نویدبخشِ آینده ای صلح آمیز و سعادتمندانه برای افغانستان باشد، ناتوان است.

چگونگی عملکرد افغانستان

بدیهیست که قندهار کانزاس نیست و هرگونه پیشنهادی برای حاکمیت افغانستان باید برپایۀ واقعیتی عملی باشد؛ واقعیتی که مردم افغانستان آن را مسلم پندارند. بدین ترتیب در اینجا پنج واقعیت کلیدیِ فرهنگی و سیاسی مطرح شده است که هر یک از توصیه هایِ سیاستی بایستی با آنها سازگار و منطبق باشند.

• آنچه درک می شود همه ی آن چیزی نیست که مشاهده می شود؛ وجودِ حکمرانی در جایی که حکومت نیست.

در نظر گرفتنِ افغانستان به عنوان یک کشور شکست خورده یا درمانده با تکیه بر این استدلال که دولتِ افغانستان بر کل این کشور کنترل ندارد، یک مغلطه است. چراکه به لحاظِ تاریخی، کنترل فیزیکیِ دولت افغانستان بر قلمرویی خاص، هرگز اشاره و ارجاعی معتبر برای ارزیابی تواناییِ این دولت برای حکمرانی نبوده است. در عوض، ثبات دولت به واسطۀ توانایی رهبران آن در تعادل بخشیدن به منافع خود در برابر نیازها و اولویت های محلی قضاوت می شد. رهبران موثر و کارآمد، با تفویض اختیارات به میانجی هایِ غیر دولتی، از قدرت خود برای حل و فصل بسیاری از نارضایتی های مختلفِ محلی و منطقه ای در دورافتاده ترین نقاط کشور استفاده کردند.

این رویه به کابل امکان می داد تا نظم و آرامش را حفظ کرده، و اقتدار خود را حتی در غیاب نهادهای دولتی نیز افزایش دهد. این سیستمی نتیجه محور بود که در آن، نهادهای رسمی دولتی نسبت به آنهایی که از مراکزِ قدرت دولتی دورتر بودند، نقش کمرنگ تری را ایفا می کردند. مقامات دولتیِ ولایتی یا ولسوالی تنها در صورت بروز اختلافاتی که تهدیدی کنندۀ صلح بودند، و یا مشکلات بزرگتری که جوامع محلی در رسیدگی به آن ها ناتوان بودند، و یا در مواجهه با مشکلاتی تهدید کنندۀ منافع اصلی دولت؛ ضرورتِ مداخله و ورودِ قدرت دولت به مسئله را حس می کردند.

این سیستم، سیستمی بسیار کاربردی و بر پایۀ برداشت ها و نگرش های محلی از انصاف و اعتماد بود. همچنین این سیستم به سادگی مرزهای قومی، زبانی و قبیله ای را پشت می گذاشت، زیرا همکاری در این زمینه به نفع همۀ طرفین بود. امروزه در روستاهای افغانستان که افراد برای سامان دهی و قانونمند ساختنِ امور محلی خود به ندرت به نهادهای رسمی دولتی وابسته هستند، این سیستم همچنان به عنوانِ نظامی مسلط باقی مانده است.

به عنوان مثال گزارش های اخیر نشان می دهند اکثر دعاوی و پرونده های مدنی و کیفری، که فرض می شود داراییِ قانونی از قوه قضاییۀ رسمیِ دولت هستند، در خارج از دادگاه های دولت مورد قضاوت و رسیدگی قرار می گیرند. در بیشتر موارد، این امر با آگاهی و مشارکتِ مقامات دولت محلی، خصوصا در سطح ولسوالی ها اتفاق می افتد. طبق این گزارشات، چنین مقاماتی روش های غیررسمی از میانجیگری و حکمیت را برای حل اختلافات محلی موثرتر و کارآمدتر از سیستم دادرسی رسمیِ حکومت می دانند.

این رویکرد مینیمالیسی و حداقل گرا نسبت به دولت، هم برای ساکنان روستایی افغانستان و هم برای مقامات منصوب در کابل، یعنی کسانی که به لحاظ تاریخی تنها خود را وقفِ جمع آوری مالیات، به خدمت فراخواندن سربازان، و جلوگیری از راهزنی و سرقت نموده اند، رویه ی مناسبی بود. چنانچه می توان گفت، آن رژیم هایی که بر اعمال قدرتِ بیشتر دولت اصرار داشتند، شورشی هایی را در مخالفت با خود ایجاد کردند. تنها در مورد امیر عبدالرحمن (۱۹۰۱-۱۸۸۰) سرانجام دولت ملی چیره شد و رقبای خود را از میان برداشت. لیکن در موارد اخیر از توسعه طلبی و پیشرویِ دولت تحت سلطنت شاه امان الله (۲۹-۱۹۱۹) و حزب دموکراتیک خلق افغانستان (۱۹۹۲- ۱۹۷۸)، این اقدام شکست خورده و دولت ملی سقوط کرد.

بدین ترتیب می توان گفت تصادفی نبود که سلسلۀ کوچک مصاحبان، که در بین این دو دوره اصلاحات بنیادی قرار گرفت، آگاهانه و تعمدا مینیمالیسم را به عنوان سیاست پیشروِ خود برگزید. این سلسله با وجودِ نقاط ضعف بسیاری، به افغانستان نیم قرن صلح و آرامش-که طولانی ترین مدت در تاریخ این کشور است- اعطا کرده و ساختاری از یک دولتی کارآمد را در طول عمر خود حفظ کرد. نتیجه ای که می توان از تاریخ افغانستان گرفت این است که آن دسته از جوامع در مناطق روستایی افغانستان که در برابر فعالیت های حکومت جهتِ مداخله در امورشان مقاومت می کردند، هرگز ضرورتِ حکمرانی و حکومتداری را رد نکردند. بلکه آنها تنها براین باور بوده اند که نهادهای غیررسمی خودشان، قادر است نظم محلی بلند مدت را بهتر از هر دولتِ دوری حفظ کنند.

بنابراین لازم است به این امر توجه داشته باشیم که همه جوامع در افغانستان، حتی آنهایی که در حفظ خودمختاری و استقلال خود اصرار بیشتری داشته اند نیز، نیاز و ضرورتِ یک دولت توانمند افغان در کابل برای برعهده گرفتنِ مسئولیت هایی در سطوح بالاتر که به ساختار دولتی نیازمند است را پذیرفته اند. این مسئولیت ها شامل مواردی چون حفظ امنیت داخلی، محافظت از کشور در برابر همسایگان متخاصم، و مذاکره از طرف ملت برای بهره مندی از مزایای جامعه بین المللی بزرگتر است.

به منظور موفقیت در این مسیر، لازم است کلیه پیشنهادات و طرح هایِ سیاستی همواره به این نکته توجه داشته باشند که کدام نهادها، برای انجام چه وظایفی، و به طور موثر در چه سطحی بهتر طراحی شده اند. این روند یک نقشه راهی متشکل از گزینه هایی کاملا متفاوت از آنچه در قانون اساسی افغانستان در سال ۲۰۰۴ ایجاد شده و همه اختیارات اداری-اجراییِ دولت کابل را به خود اختصاص می دهد، پی ریزی می کند.

• چگونه این طرح در پکتیا اجرا خواهد شد؟ برگ های برندۀ محلی در سطح ولایت ها و ولسوالی ها.

اجرای سازیِ عملی هر سیاست ملی به کارایی و اثربخشیِ آن در سطح محلی بستگی دارد. بنابراین یک سیاست ملی عملگرایانه باید ادراکات و نگرش های محلی را نیز در نظر گرفته و به آنها توجهی جدی داشته باشد. این چشم انداز از سوی کابل، غالبا با شک و تردید توسط روستاییان افغان پذیرفته می شود. بدین ترتیب آنها به جای اینکه خود را بخشی از یک ملتی واحد با منافع مشترک ببینند، وفاداری و تبعیت ِاصلی شان به گروه های همبستگی محلی برپایۀ خویشاوندی یا محلی بودن است.

با درنظرگرفتنِ سطح پایین سواد، یکپارچگیِ اقتصادی ضعیف، و اقتدار ضعیف دولت در افغانستان، این امری عجیب نیست. بلکه با وجودِ اختلافاتِ اجتماعی و سیاسی گسترده ای که در طی سه دهه گذشته از جنگ و درگیری در این کشور رخ داده، این مسئله واقعیت است. در واقع، در این دوره نه عاملی چون مخالفت با دولت، بلکه عواملی چون فقدان یا ضعف اقتدار ملی بود که مردم افغانستان را به تقویت روابط خود با گروه های همبستگی محلی به عنوان راهی برای محافظت از خودشان سوق داد. حتی برای میلیون ها پناهجوی افغان که از پاکستان، ایران و سایر نقاط جهان پس از سال ۲۰۰۱ به وطن باز می گشتند؛ دستیابی به امنیت، فرصت های شغلی و ثروت مستلزمِ حفظ روابط محلیِ قوی بود.

اما جایِ این واقعیت در پیشنهادات، طرح ها و برنامه های بی شمار در جهتِ بررسی حکمرانیِ خوب در افغانستان، که طی یک دهه گذشته در مجامع و نشست های بین المللی در پایتخت های جهان و افغانستان ایجاد شده است؛ غایب بوده و مورد غفلت قرار گرفته است. بسیاری از این طرح ها خیرخواهانه و همراه با حسن نیت بودند اما هرگز به طور جدی با چالش های گسترده از روند اجرایی سازی در سطح ولایت ها و یا ولسوالی های رسیدگی نکردند.

از دیگر سو، طرح های مذکور تعهد سیاسی بالایی را که برای موفقیت آنها لازم است را نیز به تشخیص ندادند. همچنین باید توجه داشت، درصورتی که طرح ها غیرعملی بوده یا اراده سیاسی لازم برای اجرای آنها وجود نداشته باشد، هیچ برنامه یا استراتژی -هرچند مبتکرانه و بدیع- موفقیت آمیز نخواهد بود. بنابراین بيشتر توجهات بايد به سمتِ شیوه های کاربردی و عملی از پیاده سازی و اجرایی شدن معطوف باشد، اقداماتی مانند همكاري های موثر ميان ذينفعان، ساختارهاي کمک رسانی، و ابزارهایی برای ارزيابي اثربخشي.

این امر مستلزم آن است که سیستم های غیر دولتی از تصمیم گیری و اقتدار سیاسی، نقش مهمی در حکمرانی داشته و بایستی با ساختار رسمی حکومت نیز درارتباط باشند. همچنین تأکید بیشتر بر مجلس به عنوان یک نهاد نماینده نیز ضرورت دارد. یک برنامه ملی عملگرایانه تنها زمانی می تواند تکامل و تحقق یابد که مجلس یک بسترِ ملیِ فراگیر و جمعی برای جمعیت های محلی و رهبران آنها فراهم آورد.

بدین ترتیب، نمایندگی بهتر توسط آن دسته از رهبران محلی مشروعی که در روند قانونگذاری ملی خدمت می کنند، هم از اقتدارِ دولت ملی در مجموع پشتیبانی خواهد کرد، و هم بستری ملی ایجاد می کند تا از این طریق، سیاست های مدنظر را به جای فرمانِ ریاست جمهوری، از طریقِ اجماع سازی به ثمر رساند.

• افغانستان کشور همواری و یکدستی نیست؛ زمین سخت و تراکم کم ِجمعیت دولت متمرکز را عقیم و بی اثر می سازد.

در حال حاضر (سال ۲۰۱۰) تخمین زده می شود که جمعیت روستایی افغانستان ۷۵ درصد از ۳۰ میلیون نفر جمعیتِ این کشور را تشکیل دهد. این درصد حتی پیش از سال ۱۹۷۸بیشتر هم بود؛ چنانچه تعداد عشایر و جمعیت ساکن شهری هر کدام حدود یک میلیون نفر بود. اگرچه شهرنشینیِ نشات گرفته از جنگ و رشد جمعیت، وسعت شهرهای افغانستان را به طرز چشمگیری افزایش داده است؛ لیکن این کشور هنوز هم غالبا روستایی است. (در مقابل، ۶۷ درصد از ۳۰ میلیون نفر در عراق، ۶۸ درصد در ایران و ۳۶ درصد در پاکستان شهری هستند.)

مهمتر آنکه، بسیاری از جمعیت روستایی در مناطقی به لحاظ جغرافیایی حاشیه ای از کوه ها، استپ ها و بیابان هایی که دسترسی به آنها آسان نبود، پراکنده شده بوده اند. روستاها و کمپ های عشایری آنها معمولا فراتر از مرزهای تحت کنترلِ رسمی دولت قرار دارند. حاکمان پیشامدرنِ افغانستان این مسئله را به عنوانِ یک مشکلِ قابل توجه و مهمی در نظر نمی گرفتند، زیرا فقر جمعیتِ روستایی در مناطق حاشیه ای، باعث شده بود تا درهر حال مدیریت و کنترل آنها از نظر دولت افغانستان سود و منفعتی نداشته باشند.

همچنین در بسیاری از مناطق، به ویژه در مناطقِ اشغال شده توسط پشتون های هم مرز با کمربند قبیله ای خودمختارِ پاکستان، جمعیت مسلح بوده و برای مقاومت در برابر دست اندازی ها و تجاوزهایِ دولت های مستقر در کابل تلاش می کردند. در نتیجه، کنترل دولت افغانستان از نظر تاریخی عمدتا به دشت ها و شهرهای زراعیِ آبیاری و آبرسانی شده ی خود محدود بود. به هر روی، توانایی دولت افغانستان برای نفوذ به مناطق روستایی و اداره آنها به طور مستقیم، در اواخر قرن نوزدهم و بیستم افزایش یافت. جاده ها و سیستم های ارتباطی جدید و همچنین یک ارتش قدرتمندتر، ظرفیت دولت های کابل را برای طرح ریزیِ اقتدار خود افزایش داد، اگرچه هنوز هم سطح خودمختاری محلی همچنان از سایر کشورهایِ طراف بسیار بالاتر بود.

این امر تاحدودی بدین دلیل بود که افغانستان از حاکمیتِ استعماری و پروژه های دولت سازی که باعث تغییر و تحولِ آسیای جنوبی تحت حاکمیتِ انگلیس، و آسیای میانه تحت حاکمیت روسیه گردید، اجتناب کرد. از همه مهمتر، اقتصاد افغانستان تا حد زیادی معیشت محور و منزوی از تجارت بین الملل بود؛ و این یعنی شرایطی مساعد برای حفظ خودمختاری و استقلالِ محلی. به هر حال، تحت این شرایط، آن میزان از تمرکزگرایی که دولت های افغانستان به سختی و مشقت به دست آورده بودند، به طور قابل توجهی رو به اضمحلال و فرسایش گذاشت، و پس از آن نیز همان طور که جنگ ها پس از سال ۱۹۷۸کشور را فراگرفت، روند متمرکزسازی دولت دیگر به طور کامل از دست رفت. به هر حال، تا دهه ۱۹۹۰، قدرت سیاسی به دست فرماندهان شبه نظامی منطقه سپرده شده بود، که برخی از آنها یک حکمرانیِ معقول و منطقی را ارائه دادند، در حالی که برخی دیگر کاملا شکست خوردند.

تاریخچه مشکل آفرین و دردسرسازِ دولت سازی در افغانستان و دشواری های مرتبط با آن، در روندِ تاسیسِ مجدد نهادهای ملیِ کشور پس از سال ۲۰۰۱ نیز به درستی درک و شناخته نشد. چنانچه می توان گفت، یک قانون اساسی جامع و واحد، دقیقا دستورالعملی برای شکست و ناکامی افغانستان بود؛ چرا که تنوع تاریخی کشور را برآورده نمی ساخت و باید توجه داشت که انطباق و هماهنگیِ قانون اساسی با تنوع تاریخی متغیری مهم به منظورِ اجرایی سازی هر گونه طرح و برنامه ای مرتبط با مدل های حکمرانی در افغانستان بود.

گرچه ممکن است ولایت ها و ولسوالی ها برروی نقشه مشابه و یکسان به نظر آیند، اما افغان ها می دانستند که اداره برخی از آنها از دیگری آسان تر است. لیکن ساختار اداری-اجرایی دولت این تغییرات را در نظر نگرفته و فاقد ابزارهایی انعطاف پذیر و قابل تغییر از یک حکمرانیِ لازم برای دستیبابی به موفقیت در مناطقی با تراکم جمعیتی پایین و اقتصاد معیشتی بود. از نظر برخی ناظرانِ خارجی، ناکامی ها در این مناطق منجر به نتیجه گیری هایِ نادرستی می شد مبنی براینکه تمامیِ افغانستان غیرقابل کنترل بود.

در واقع، ترمیم و بازسازیِ نهادهای رسمی دولتی در شهرهای افغانستان و دره های زراعیِ آبیاری شده و با جمعیتی بسیار زیاد که بخش اعظمی از جمعیت این کشور را تشکیل می داند، هم لازم و هم عملی بود. لیکن مسئلۀ اصلی چگونگی عملکرد، تنظیم و شکل دهیِ آنها بود.

• آیا فکر بهتری برای این مناطقِ مجزا وجود دارد؟ ریشه های عمیقتر و انسجام بیشتر مناطق نسبت به دولتِ ملت افغان

دولت افغانستان ردِ پایِ ریشه های خود را از اواسط قرن هجدهم می داند، اما قدمتِ مناطق تشکیل دهنده آن به امپراتوری پارسی در قرن ششم پیش از میلاد برمی گردد. مسئله اصلی این نیست که چه کسی بر آنها حکومت می کرد، بلکه باید توجه داشت که مناطق افغانستان هویت هایِ متمایزِ خود را حفظ کرده و نقش های سیاسیِ قدرتمندی داشتند. مرکز هر منطقه یک شهر بزرگ بود. (جنوب، قندهار؛ غرب، هرات؛ شمال، مزار؛ شرق/مرکز، کابل).

بدین ترتیب امیرانِ کابل مجبور بودند به این مناطق و والیانِ آنها -که غالبا نیز رقبایِ قدرت ملی بودند-، خودمختاری و استقلالِ قابل توجهی اعطا کنند. طی ۱۲۰ سال گذشته، دولت های ملی در کابل کشور را به طور فزاینده ای به استان های کوچکتر و از نظر سیاسی کم ارزش تقسیم کردند تا مرکزیت و برتری خود را افزایش دهند. اما این مناطق تنها با ترسیمِ مجدد نقشه ها قابل فسخ و از بین رفتنی نبودند، چراکه آنها عمیقا در تاریخ افغانستان جای گرفته بودند. هنگامی که کشور افغانستان در دهه ۱۹۹۰ به ورطۀ جنگ داخلی افتاد، مناطق سیاسیِ قدیمی بار دیگر به عنوان واحدهایی قابل توجه و مهم ظهور کردند.(توجه به اینکه این مناطق، واحدهای سیاسی و اقتصادیِ طبیعیِ کشور هستند، در بازآفرینی آنها به عنوان مراکز فرماندهی منطقه ای از ائتلاف نظامی نیز مشهود است.)

افغانستان چنان کشور متنوعی است که از نظر تاریخی برنامه ریزی ملی برای آن بی اثر و بی فایده بوده است. وزارتخانه ها در کابل به ندرت توانسته اند از عهده مشکلات و پیچیدگی های این کشور برآیند. البته این مسئله اهمیت چندانی هم نداشت، زیرا دولت خدمات کمی در خارج از کابل یا سایر شهرهای بزرگ ارائه می داد. در حال حاضر مسئله دیگر این نیست، لیکن کمبود مدیرانی ماهر و افزایش روزافزون ولایت ها شدیدا موجبِ ناهماهنگی و عدم انطباق می شود. مهمتر اینکه، ایجاد یک رابطۀ عادلانه تر و متقابلا تقویت کننده بین اولویت های ملی و محلی، صرف نظر از اینکه چه کسی فرماندهی کابل را در دست دارد، ضروری است.

چنین تغییری مستلزم مشارکت بازیگران محلی در پیشبردِ یک دستور کار ملی برای امنیت، توسعه و حکمرانی است، به نحوی که بازیگران محلی بپذیرند در روند کار سهیم و دخیل هستند. همچنین اعتماد سازی در نهادهای ملی، اهمیت به سزای در تغییر درک و برداشت های محلی دارد. چنین اعتمادی در افغانستان، بر اساس معادله متوازنی از وفاداری شخصی، روابط خونی، و خروجی هایِ مثبت از روابط مستمر بنا شده است.

این معادله نشان می دهد که ایالات متحده و کشورهای اهدا کننده باید به فرمولی اتکا کنند که قادر باشد پیش از انتقال اقتدار میدان نبرد به نیروهای امنیتی افغانستان در پایان تابستان ۲۰۱۱، با موفقیت تکمیل شود. این امر زمینه را برای احکامِ جدیدی از مشارکت ایالات متحده فراهم می کند تا مسیر پیشرفت افغانستان در سال های آینده را تضمین و تثبیت کند.

• نیاز به برخی اجتماعات و تشکل ها؛ ضرورتِ به کارگیریِ یک استراتژی “حاکمیت محور”

عملیات ضد شورش در افغانستان امروز عملیاتی نظامی بدون یک جبهه سیاسی است. این امر به دلیل مشکلاتی چون فساد رسمی گسترده، اختلافات سیاسی بین قوای مجریه و مقننه دولت، و عدم وجود یک دستور کارِ سیاسی ملیِ مشترک، به زانو درآمده و فلج شده است. به همین جهت، ایجاد و ارائه یک حکمرانیِ خوب، به جای “دولتِ گرفتار”، باید هدفی از عملیاتِ ضد شورشِ مستمر باشد. (حتی آن دسته از افرادی که به دنبال حکمرانیِ بهتر هستند نیز اعتقادِ چندانی ندارند که دولت کابل قادر به تأمین و ارائه ی این حکمرانی باشد.)

بنابراین ایالات متحده و آیساف بایستی کمتر در فکر حفظ و حمایت از مقامات غیرمردمی منصوب از جانب کابل بوده، و نیاز است که بیشتر به تأمین نیازهای امنیتی و اقتصادی جمعیت محلی توجه داشته باشند، جمعیتی که هم با بازگشت طالبان و هم با هژمونیِ (دولت) کابل، به خصوص اگر توسط نیروهای خارجی پشتیبانی شود، مخالف هستند. اگر نیروهای خارجی به جای حامیانِ مردم محلی به عنوان مدافعان رژیم غیرمحبوب کابل درک و شناخته شوند، حضور آنها در قلب مناطق روستایی افغانستان عاملی بی ثبات کننده است.

بنابراین تعادلی مابینِ اثبات عزمی راسخ برای سرمایه گذاری در بلند مدت، و همچنین توانایی برای تحقق وعده خروجی سریع پس از تثبیت اوضاع، ضرورت دارد. استراتژیِ سیاسی فعلی در جهتِ ایجاد یک دولت متمرکزِ قدرتمند؛ آن هم هنگامی که با مخالفت های سرسختی از مناطق روستایی روبرو می شود، امری بی فایده و غیرسازنده است. این مشکل یک مشکل ساختاری است که حتی اگر دولت مورد نظر، هم صادق و هم صالح تشخیص داده شود، باز هم مصائب و معضلاتی را به دنبال خواهد داشت. بنابراین تلاش برای گسترش یک دولت کابل تحت فرمان و دستور، فقط مشکل جاری را پیچیده تر می سازد.

چنین استراتژیِ “حکومت محوری” غالبا بیشتر درگیری و تعارض ایجاد می کند تا اینکه ثبات را به ارمغان آورد. اما ازدیگر سو، یک رویکرد جایگزین که بر استراتژیِ “حاکمیت محور” تأکید داشته باشد، می تواند وجودِ شیوه های بسیاری برای رسیدن به هدف صلح و ثبات سیاسی را تشخیص و به رسمیت شناسد. این رویکرد، اولویت را به تقویت عناصر خودمختار در سطح محلی خواهد داد و تمرکز دولت ملی را به سمتِ مشکلاتی در سطوحی بالاتر که فراتر از ظرفیت جوامع محلی برای مدیریت است، تغییر جهت می دهد. این رویکردی نیست که برای تمامیِ زمان ها ثابت و پایدار باشد؛ زیرا دولتی که در انجامِ وظایف رده بالاتر موفق شود، اعتبار مورد نیاز برای بسطِ گسترده تر نقش خود در حکومت را به دست می آورد.

پرزیدنت اوباما پیشتر زمانی که گفت: “ما هیچ علاقه ای به اشغال کشور شما نداریم”، مقبولیتِ بالایی را در بین افغان ها به دست آورد. گرچه این اظهار نظر وی برای تصمیم گیرندگان ایالات متحده واضح و آشکار بود، اما می توانست انگیزه ای برای تغییر باشد، تغییری که به موجب آن می توانست یک جامعۀ ذینفعِ گستردۀ افغان، از جمله شرکای ائتلاف کرزی را روی کار آورد. این امر همچنین می توانست به ادغامِ شفاف و ادغامی قویتر از طالبانی سازگار در روند سیاسی کنونی منجر شود، بدون آنکه دستاوردهای پس از ۱۱ سپتامبر نیز در افغانستان به خطر بیفتد.

ارزیابی صادقانۀ اوباما از نقش ایالات متحده، سمت و سویِ این مأموریت را برای اولین بار در هشت سال گذشته تعیین کرد. با این حال، ایالات متحده و متحدانش تنها می توانند از طریق تلاش هماهنگِ نیروهای نظامی و غیرنظامی در زمینه ای كه بر اعتماد سازی و در نتیجه ثبات متمركز است، به نقطه عطفی مهم دست یابند. در ادامه نشان می دهیم که ده پیشنهادِ زیر ابزارهایی عملی برای رسیدن به این هدف هستند.

ده روش برای پیشرفت مدنی-غیرنظامی

مقیاس عملیات نظامی که ایالات متحده در حال حاضر در آن درگیر و مشغول است، باید با پیشرفت هایِ غیرنظامی قابل مقایسه ای که توانایی و ظرفیت لازم به منظورِ ایجاد واقعیات عینی در میدان عمل را دارد، مطابقت داشته باشد. ما در اینجا ده پیشنهاد عملی را توضیح می دهیم که قادر است در بازه ی زمانی کوتاهی به این هدف دست یابد. گرچه ممکن است برخی از تغییراتِ مطرح شده در پیشنهاداتِ مذکور جزئی و ناچیز به نظر برسد، اما همه آنها کاملا قابل توجه و حتی در کشور افغانستان متضمنِ پتانسیلی انقلابی هستند.

از طرف دیگر می توان گفت، در حالی که هیچ یک از آنها نوش دارویی قطعی و حتمی نیست، لیکن هرکدام به طور قابل توجهی حکمرانی در افغانستان را بهبود می بخشند، به گونه ای که ضمنِ افزایش مشروعیت دولت ملی، می تواند نیازهای مردم افغانستان را  نیز به نحو بهتری برآورده سازد. این اقدامات همچنین سطح بالاتری از اعتماد عمومیِ مورد نیاز جهت تضمین و اطمینان از ثبات طولانی مدت کشور و همکاری منطقه ای بیشتر را ایجاد می کند.

• حاکمیت قانون
• با شورش و عصیان مبارزه کنید، اما در کنارِ میان بردنِ راهزنی، مصونیت از مجازات و قانون گریزی، احترام به قانون را نیز القا و درونی کنید.

برای عامۀ افغان ها، همه گونه ناامنی بی ثبات کننده است و در اشکال مختلفی ظاهر می شود. از یک سو نمی شود از مردم افغانستان خواست تا با شورشیان طالبان مخالفت و مقابله کنند، تا زمانی که آنها متقاعد شوند که این اقدامِ آنها ثبات را به دنبال خواهد داشت. همچنین از سوی دیگر نیز نمی توان از آنها خواست تا از یک دولت ملی افغان حمایت کنند، تا زمانی که آن دولت قابلیت اطمینان و اعتماد به خود را ثابت کند. بسیاری از آنچه که به عنوان شورش توصیف می شود، راهزنی و قانون گریزیِ ساده ای است که در خلا قدرتِ تقویت شده ناشی از فساد رسمی کشور رشد و پرورش می یابد. پلیس نیز تنها زمانی می تواند تکریم و احترامی برای خود کسب کند که از مردم محافظت کرده و اخاذی نکند. از میان برداشتنِ این معضل تاثیر به سزایی در تامین حمایت مردم از دولت در سراسر کشور خواهد داشت.

در عین حال، احساس مصونیت از مجازات که به افراد و گروه های قدرتمند در کشور اجازه می دهد تا از حاکمیت قانون چشم پوشی کنند نیز باید مهار شود. گرچه حذفِ بدنام ترین متخلفان ممکن است به لحاظ سیاسی دشوار باشد، اما باید توجه داشت که حتی افرادِ ضعیف و حاشیه ای از این افراد نیز در این روند هرگز با پیامدهای اعمالِ متخلفانۀ خود مواجه نشده اند. بنابراین جامعه بین المللی باید چگونگیِ حمایت خود درابطه با چنین افرادی را از طریق پیمان ها و موافقت نامه ها بررسی کند. چراکه صحبت از حاکمیتِ قانون، آن هم بدون دستاورد و نتیجه بی فایده است.

• شناخت و تقویت آن دسته از نهادهای غیررسمی جامعه که با تصمیم گیری، حل اختلاف و ایجاد اجماع در سطح روستاها و در مناطق روستایی سر و کار دارند.

عدالت شاخصۀ بارز هر دولتی است و فساد در بخش قضایی افغانستان نیز دستاوردهای قابل توجهی که تاکنون به دست آمده را شدت تحت الشعاع قرار داده است. با این حال، این ناکامی و کوتاهیِ دولت با سنت دیرینۀ حل و فصل اختلافات به صورت غیررسمی در جوامع افغانستان جبران شده است. هدف در اینجا یافتن راه حلی مناسب برای مشکلات است، راه حلی که بتوان به یک اختلاف خاتمه داده، از دیدِ جامعه محلی عادلانه و منصفانه دیده شوند، و صلح مشترک را نیز حفظ کنند. این کار با تشکیل مجامعی موقت به منظورِ کسبِ اجماعی که برای همه شرکت کنندگان لازم الاجرا باشد صورت می گیرد.

آنچه بیش از همه در مورد این سیستم متمایز و متفاوت است، تاکید آن در به کارگرفتنِ اعضای جامعه یا افراد بی طرفی مورد احترامی است که توسطِ طرفینِ منازعه به عنوان حقیقت یاب و تصمیم گیرنده انتخاب شده اند. قدرت و ضعف این سیستم در اتكا به میانجی گری و حکمیت برای حل مشكلات نهفته است. ناتوانی در حل مشکلاتِ جدی، به ویژه آنهایی که دررابطه با تهدید به خونریزی می باشند، موجبِ مداخلۀ دولت می شود، که ورود دولت طرفین را ترغیب می کند تا به جای تشدید اختلافات خود، مصالحه کنند. به همین دلیل، دولت همیشه، حتی در زمانی که حضور آشکاری نداشته باشد نیز نقشی “حتمی” دارد.

تقویت این دست نهادهایِ غیررسمیِ بسیار موثر و کارا، موجبِ کاهشِ ترافیك در سیستم دادگاه های دولتیِ افغانستان می شود و همچنین ضمن ارائه فضای مطلوب برای زدودن و تصفیۀ کشور و توسعه كادرهای حرفه ای با الهام از قانون اساسی افغانستان، گزینۀ رقابتیِ مثبتی را نیز ارائه می دهد. اگرچه این نهادهای غیررسمی پایه و اساسی از حاکمرانیِ جامعه محلی هستند، اما در حال حاضر از نظر ساختاری قابل مشاهده نیستند.

پس لازم است به آنها به عنوانِ معادلی افغان از جامعه مدنی نظاره و برخورد کرد. مقامات دولتی باید پیش از اجرای دستوراتِ سیاستی از جانب کابل پیگیرِ نظرات و عقایدِ خود باشند. بدین ترتیب تصمیمات و راه حل هایِ آنها تا زمانی که حقوق اساسیِ فردی را نقض نکنند باید از جایگاه قانونی در سیستم قضاییِ رسمی برخوردار باشند. نباید از آنها خواسته شود كه قانون دولتی را تحمیل کرده یا به عنوان عاملانی از تغییر اجتماعی اقدام کند. (چراکه آنها تنها منعکس کنندۀ ارزش های جامعه هستند؛ و صلاحیت و اجازه ی تغییرِ ارزش های جامعه از طریقِ دستوراتی آمرانه و دیکتاتورمآبانه را ندارند.)

از آنجا که چنین نهادهایی تنها در مواقعی می توانند کارا و موثر باشند که ویژگی انعطاف پذیر خود را حفظ کنند، بدین ترتیب می توان گفت در صورت دائمی شدن، رهبرانی منصوب و معین، یا قرار گرفتن در لیست حقوقِ پرداختیِ دولت، شکست خواهند خورد. شوراهای استانی و ولسوالی جایگزینی برای آنها نیستند؛ این نهادهای رسمی مبتنی بر ابداعاتِ خدمات محوری هستند که هنوز در جوامع محلی ریشه ندارند.

• مسئولیت و پاسخگویی دولت
• فرماندارانِ ولسوالی ها و والیانِ ولایتی باید از طریق انتخاب شدن برای دوره هایی که مدت زمان محدودی دارند رضایت و موافقت در حکمرانی را بدست آورند.

مسئولیت پذیر ساختنِ والیان در قبال مردمِ خود به آنها مشوق و انگیزه ای برای بیشتر اندیشیدن و دغدغه مندی دررابطه با اینکه سیاست های ملی چگونه بر مناطق محلی تأثیر می گذارند، می بخشد. مسئولیت محلی همچنین تنوع بیشتری ایجاد کرده و آسیب پذیری در برابر ناکامی های سیستم را کاهش می دهد. در چنین موقعیت هایی، محدودیت های دوره ای از تبدیل قدرت این مقامات به مقام هایِ تشریفاتیِ دائمی و بی مسئولیت جلوگیری می کند. از طریق انتخابات محلی، فرمانداران و والیانِ ولسوالی ها می توانند هم مسئول ناکامی ها معرفی شده و هم برای موفقیت های خود پاداش گیرند و بدین طریق محبوبیت خود و دولت ملی را افزایش دهند.

این انتخابات به کشور افغانستان یک مسیری از توسعه انقلابی سازنده ای را ارائه می دهد که هم دولت ملی و هم شهروندان را قادر می سازد تا یک قرارداد سیاسی جدیدی را امضا کنند که برای دموکراسیِ شکننده این کشور ضرورت دارد. در حال حاضر، به غیر از چند فرد منصوب در سطح ولسوالی ها و ولایات، بقیه همگی به عنوان عاملانِ دولت کرزی دیده می شوند که انگیزه ای برای جلب حمایت جممعیتی که آنها را اداره می کنند، ندارند.

به همین خاطر آنها همیشه ضعیف ترین حلقه را در حکومتداری و حکمرانیِ افغانستان تشکیل داده اند. بیش از یک قرن است که رژیم ها در کابل افراد بیگانه را برای چنین مناصبی در سطوح ولایتی و ولسوالی منصوب کرده، و والیان و فرماندارانِ ولسوالی ها را مرتبا تغییر داده اند تا بدین ترتیب از توسعه روابط محلی آنها جلوگیری کنند. این کار زمانی که افغانستان توسط پادشاهان و دیکتاتورها اداره می شد، منطقی سیاسی داشت. لیکن اتخاذِ این رفتار در دموکراسی، به ویژه در زمانی که ارتباطات مدرن به مردم این امکان را می دهد که شاهد شیوه های جایگزین از زندگی و حکمرانیِ خوب در سایر نقاط جهان باشند، به مراتب کمتر قابل توجیه است.

چرا که امروزه مردم منصفانه و بحق می پرسند که چرا آنها حق انتخاب شوراهای ولسوالی ها و ولایات، روسای جمهوری و نمایندگان مجلس را دارند؛ اما از حق انتخاب فرمانداران و والیانِ ولسوالی ها که بیشترین تأثیر را در زندگی آنها دارند، محروم هستند. به لحاظ عملی، سیستم فعلی یک شکست سیاسی است. فساد گسترده و تصمیم گیری های نابجا و نادرست، محصولات جانبیِ اجتناب ناپذیر از سیستمی است که در آن یک والی می داند که مدت خدمت وی کوتاه بوده و پس از اتمامِ حرفه ی خود دیگر هیچ مسئولیتی در قبال مردمی که بر آنها حکمرانی می کند، ندارد. بدین ترتیب این روندِ غلط باعث می شود اعتبار و وجهۀ دولت ملی نیز هنگامی که مردم محلی مسئولیت سوء استفاده های مقامات خود را متوجه کابل بدانند، مورد آسیب و خسران قرار می گیرد.

با نگاهی به آینده می توان گفت، گشایشِ راهِ فرمانداری های ولسوالی ها و ولایات برای رقابتی آزاد، امن ترین شکل تقسیم قدرت با طالبان را فراهم می کند. در حالی که غیر پشتون ها به ویژه با اعطای نقش به طالبان در دولت ملی مخالف هستند، اما اگر غیرپشتون ها در پست های محلی محبوب و مورد پذیرش قرار گیرند، مخالفتِ چندانی برای خدمت آنها وجود نخواهد داشت.

زیرا کسانی که چنین مناصبی را به دست می گیرند انگیزه کمتری برای وفاداری به رهبری طالبانِ مستقر در پاکستان، به ویژه هدفی برای به دست گرفتن قدرت در سراسر کشور دارند، زیرا این امر با منافع محلی آنها در تضاد است. به همین ترتیب، نیاز برای ارائه خدمات و سرپرستی ولسوالی های خودشان، باعث افزایش همکاری آنها با کابل و آن دسته از متحدان بین المللی شان می شود که می توانند چنین کمک هایی را ارائه دهند.

• تاسیس نمایندگی های موثر از وزارتخانه در شهرهای بزرگ افغانستان فراتر از کابل برای تأمین بهتر نیازهای محلی.

سیستم متمرکز وزارت به اندازه کافی پاسخگویِ نیازهای جمعیتِ خارج از کابل نمی باشد؛ زیرا مردم دسترسی کمی به آن دارند. یک شهروند افغان از هرات یا بدخشان برای انجام کاری معمول یا رسیدگی به شکایتی که باید به صورت محلی حل شود، لازم نیست که به پایتخت سفر کند. به همین منظور می توان گفت، با تأسیس پنج یا شش وزارتخانه فرعی یا ماهواره ایِ واقع شده در هر شهر بزرگ، دسترسی به خدمات دولتی می تواند بسیار بهبود بخشیده شود. این اقدام می تواند ظرفیت و گنجایشِ وزارتخانه را به بسیاری از دفاتر استانی نزدیک ساخته و همچنین خدماتی مانند صدور گواهی معلمی را که در حال حاضر تنها در کابل ممکن است را بیشتر قابل دسترسی سازد.

این امر مستلزم واگذاریِ قدرت نیست، زیرا شاخه های وزارتخانه همچنان به طور مستقیم به وزارتخانه های خودشان در کابل گزارش می دهند، اما این روند می تواند درک بهتری از نیازهای هر منطقه ایجاد می کند، زیرا بسیاری از مقامات وزارتخانه در هنگامِ ماموریت خود به طور دائم در خارج از کابل مستقر خواهد بود. به هر روی، اهدا کنندگان بین المللی باید موافقت کنند تا هزینه های راه اندازی اولیه از این سیستم جدید را تأمین کنند. چراکه حمایت از ایجاد نمایندگی وزارت منطقه ای و اطمینان از موثر بودنِ حیطۀ اختیارات و طرزالعمل های آنها، این دست سرمایه گذاری ها را توجیه می کند.

در این راستا، وزارتخانه هایی که بیشترین نقش را در ارائه خدمات محلی چون آموزش، نوسازیِ روستایی، بهداشت عمومی و حمل و نقل دارند، باید در اولویت قرار گیرند. برای تسهیل روند کار، اهداکنندگان باید برنامه ریزی کنند که تنها از وزارتخانه هایی که مایل به ایجاد دفاتر منطقه ای بوده و یک عملکرد مهم منطقه ای دارند، پشتیبانی کنند. آنها نبايد سعي در ایجادِ يك سياست ملي و وادار ساختنِ وزارتخانه هاي بي رغبت به اطاعت و تبعیت داشته باشند. چنانچه می توان گفت، حتی اگر تنها یک یا دو وزارتخانه مهم در این پروسه شرکت کنند، بهبود حاکمیت به عنوان الگویی برای سایرین نیز مطرح می شود.

• امور مالی و اجرایی
• اعطای اختیارات به فرماندارانِ ولسوالی ها و والیانِ ولایات برای افزایش درآمد و صرف این بودجه برای خدمات محلی یا پروژه های توسعه ای.

طبق قانون و موافقت نامه های بین المللی، تنها دولت ملی می تواند درآمد مالیاتی را برداشت و هزینه کند، اگرچه استثنایی جزئی به شهرداری ها نیز اعطا شد –که بر طبقِ آن شهرداری ها می توانند درآمد را برداشت کنند اما نمی توانند آن را خرج کنند. به همین دلیل، مالیات همیشه به عنوانِ بهره کشی و سوء استفاده تلقی شده است. پولی که از جامعه گرفته می شود اما به جامعه بر نمی گردد.

به همین خاطر لازم است توجه داشت که برای کارایی و موثر بودنِ دولت محلی هیچ اقدامی بیشتر از این اثربخش نیست که به آن اجازه دهید تا درآمد مالیاتی را به صورت شفاف برای پروژه هایی که از نظر محلی مهم تلقی می شوند، برداشت و هزینه کند. در حال حاضر، از آنجا که همه منابع از کابل تأمین و توسط برنامه های ملی اداره می شوند، نیازهای محلی برآورده نمی شوند. در حالی که توانمند سازی والیانِ استانی برای مسئولیت پذیری جهتِ تأمین نیازهای محلی با منابع محلی، این شرایط را اثربخش تر می سازد. این امر می تواند نگرش منفی مردم محلی را به سمت نگرشی مثبت تر سوق دهد.

• واگذاریِ حقیقیِ خدمات محلی به ولایات و ولسوالی ها، و محدود کردن نقش وزارتخانه ها در کابل به تأمین بودجه، نظارت و سیاستگذاری.

حکمرانی مناسب ایجاب می کند که خدمات به نحو موثری ارائه شود و مصرف کنندگان این خدمات در صورت عدم ارائه و یا ارائۀ نامناسب خدمات بتوانند به منابعی مراجعه کنند. اگر ولسوالی مسئولِ جذب نیرو، پرداخت حقوق، و حفظ مدارس باشند، آنگاه قدرت پاسخگویی بیشتری وجود دارد. همچنین وزارتخانه ها در کابل می توانند انرژی خود را به توسعه سیاست ها درسطح ملی و مدیریتِ سیستم به عنوانِ یک کل اختصاص دهند. با گذشت زمان نیز، مالیات محلی می تواند جایگزینِ مناسبی برای وابستگیِ ولایات و ولسوالی ها به پرداخت های مالی از طرفِ کابل برای ارائه ی خدمات محلی گردد.

در حال حاضر وزارتخانه ها در کابل قدرت کاملی بر کارکنان خود در همه سطوح، از جمله انتصابات، حقوق و ارزیابی عملکرد دارند. دنبال کردنِ رهنمودهای مدنظر از کابل برای مسئولان در کابل مهمتر از اثربخشی و کاراییِ فعالیت های آنها است. این روش مدیریتی، در متمرکز سازی کنترل شده به سبک شوروی ریشه دارد که از دهه ۱۹۷۰ آغاز شد، نوآوری محلی را مسدود کرده و هیچگونه انگیزه ای نیز برای سرمایه گذاری در توسعه انسانی در سطح ولایات و ولسوالی ها ایجاد نمی کند. این یک سیستم اداری-اجراییِ دودکشی که مانع همکاری محلی و پاسخگویی است.

دراین سیستم ممکن است که یک والی از عملکرد نادرستِ مدارس آگاه باشد، اما او قدرت برکناری این مقام سهل انگاری را که فقط به وزارت آموزش و پرورش گزارش می دهد را ندارد. به همین ترتیب، زمانی که یک وزارتخانه قادر به پرداختِ حقوق معلمان محلی خود نباشد، یک والی در رتق و فتق امور و درست کردنِ اوضاع ناتوان است.

• توسعه و مشارکت مدنی
• دسته بندیِ کلیه پروژه های پیشنهادیِ غیرنظامی تحت عنوان “تغییر زندگی” یا “بهبود زندگی” و دادنِ اولویتِ برتر به تغییر زندگی

برق، آبیاری در زمین های بایر و جاده سازی زندگی مردم را دگرگون می کند. این چنان تغییری در زندگی مردم ایجاد می کنند که برای افراد تصور اینکه چگونه می توانند بدون آنها زندگی کنند دشوار است. تلفن های همراه نمونه بارز از یک فناوری جدید است که به سرعت و به گونه ای عمیق در جامعه افغانستان نفوذ کرده است.

لیکن از همه برنامه ریزان پروژه باید سوال شود که آیا آنها صرفا در حال بهبود بخشیدن به موارد موجود هستند یا فرصت هایی را نیز ایجاد می کنند که قبلا وجود نداشته است. البته آموزش، یک عاملِ تغییر دهنده و دگرگون کننده در زندگی است، اما تکامل و پرورش در این زمینه زمان زیادی می برد. همچنین نیروی برق نیز عاملی ضروری و عمیقا تحول آفرین است. جاده ها نیز شبکه های جدیدی از تجارت و فرصت را ایجاد می کنند. پروژه های جدید یا گسترده ی آبیاری نیز مزایا و منافعِ مادی زیادی را برای مردم فراهم می کنند تا افراد برای حفظ آنها بجنگند.

اما باید توجه داشت درک این نکته که تحول آفرینی و دگرگونی امری جذاب و جدید را ارائه می دهد – چیزی که طالبان نمی توانند با آن رقابت کنند و بدون بیگانه ساختنِ جمعیت نسبت به آنها نمی توانند آنها را حذف کرده یا از میان ببرد – باید یه یک برگ برنده تبدیل شود، نه یک نوشدارو پس از مرگ سهراب.

• برنامه ریزی توسط منطقه؛ اجرایی سازی توسط ولسوالی

مناطق واحدهای برنامه ریزی طبیعی و بدیهیِ افغانستان هستند زیرا از نظر اقتصادی یکپارچه هستند و نیازهای مشترکی دارند. همچنین معمولا دارای میراث فرهنگی، زبانی و قومی مشابه هستند. ولسوالی ها به عنوان واحدهای اجرای نسبت به ولایت ها دست برتر را دارند؛ زیرا به اندازه کافی جمع و جور هستند چنانکه مقامات در آنجا نه تنها نسبت به اخبار منطقه اشراف کامل داشته، بلکه می توانند طی یک یا دو روز به هر بخش از حیطۀ تحت نظارت خود مراجه و بازدید داشته باشند.

برعکس، والیانِ ولایت ها نه تنها به ندرت مراکزِ خود را ترک می کنند، بلکه هرگز نمی توان انتظار داشت که همچون مقامات در سطح ولسوالی ها، در مورد امورِ محلی دانشی دقیق و جزئی داشته باشند. شکل موثرتری از حکمرانی می تواند افغانستان را بر اساس یک چارچوب منطقه ای مبتنی بر شهرهای بزرگ کشور مانند: هرات، قندهار، کابل، جلال آباد، مزارشریف و قندوز، سازماندهی مجدد کند. این اقدام اجازه می دهد خدمات و زیرساخت ها به شیوه ای مقرون به صرفه و منسجم تر ارائه شود. (مقولۀ تعداد از اهمیت کمتری نسبت به انسجام واحد برخوردار است؛ همچنین می توان برای هزاره جات یک منطقه مرکزی را بدون مرکز اصلی شهری یا تفکیک دره هیرمند از قندهار را متصور شد.) توسعه اقتصادی و ارائه خدمات می تواند با شرایط محلی بهتر تطابق یافته و پایدارتر از تلاش هایی برای کپی برداری از اقدامات در ۳۴ ولایت باشد.

همچنین این روند از محدودیت های برنامه ریزی ملی که در یک سطح بسیار بالایی صورت می گیرد تا موثر واقع شود، نیز جلوگیری می کند. در حالی که واحدهای دولتی موجود باید محترم شمرده شوند، لیکن نباید مانعی در برای برنامه ریزی و ادارۀ موثرتر باشند.

• ایجاد مدارس فنی، آکادمی ها و دانشگاه های منطقه ای به منظور حمایت از بخش مدنی افغانستان

به جای جستجوی راه هایی برای تقویتِ “افزایش نیرویِ غیرنظامی” بین المللی، افغان ها برای تأمین نیازهای اشتغال در کشور باید در رشته های پزشکی، مهندسی، بازرگانی و دولتی در مدارس محلیِ زندگی خود تحصیل کنند. هدف اولیه باید آماده سازی ۱۰ هزار فارغ التحصیل از این دست برنامه ها به منظور استخدام در مدت پنج سال باشد. کاریابی باید بخشی جدایی ناپذیر از برنامه ای باشد که برای جایگزینی کارمندان بین المللی طراحی شده است، زیرا کارکنان و پرسنل افغان باید روی کار آیند. ایجاد یک آکادمیِ خدمات کشوری که نسل جدیدی از مقامات دولتی را تربیت می کند، آن هم برای کشوری که تعداد مديران واجد شرايط بسیار کمی دارد از اهمیت ویژه ای برخوردار است.

در حالی که چنین آموزش هایی در حوزه های امنیتی (ارتش و پلیس) بسیار مهم شناخته شده است، اما چنین برنامه ای برای بخش غیرنظامی وجود نداشته است. در حال حاضر، افغانستان برای ارائه تخصصی فنی که باید از جمعیت خود جذب و استخدام شده باشند، بیش از حد به سازمان های غیر دولتی ها و سایر کمک های خارجی متکی است. در حالی که در ابتدا چنین مساعدتی به عنوان یک راهکارِ موقت در نظر گرفته می شد، لیکن پس از نه سال، تلاش های کمی برای رفع این مشکل انجام شده است.

• ایجاد و حمایت از یک فضای مدنیِ ملی با به رسمیت شناختنِ یک نسل نوظهور از رهبران مذهبی، سکولار و سنتی

فضای مدنی افغانستان مرکز ثقلی از مبارزات مردمی علیه شورشیان است، اما نه دولت کابل و نه متحدان بین المللیِ افغانستان مردم این کشور را در مورد نقشی که باید در ساختِ آینده افغانستان ایفا کنند، درگیر نکرده اند. در عوض، گروه های شورشی آزادانه برای تاثیرگذاری بر فضای عمومی به صورت افسار گسیخته عمل کرده و طیف گسترده ای از ترس و ناامیدی را برای فلج کردن مخالفان خود ایجاد کرده اند.

بنابراین یک بحث جنجالی درموردِ موضوعاتی با هدفِ پل زدن اختلافات قومی، زبانی و سیاسی، پیش نیازی برای ایجاد اعتمادسازی است. این مهم می تواند با ایجاد یک فضای مدنی محقق گردد که در آن رهبران اصیل بومی بتوانند گزینه های دیگری را که برپایۀ اصول تاریخی و فرهنگی بنا شده باشد، برای آیندۀ کشور ارائه دهند. این بحث باید در سطح دولتی و غیر دولتی صورت گیرد و مشارکت مقامات دولتی و جامعه مدنی، بخش خصوصی و همچنین رهبران مذهبی در سطح محلی و ملی را دربرگیرد. باز پس گیریِ فضای عمومیِ افغانستان از افراط گرایان تندرو، سیاستمداران موادمخدر و مقامات فاسد از نظر استراتژیک برای پیشبرد ثبات افغانستان به عنوان یک کشور حائز اهمیت است.

این اقدام، پادروایت های اثربخشی را در مقابلِ سواستفاده های طالبان از مضامین ملی و مذهبی برای توجیه استفاده از خشونت علیه شهروندان عادی افغانستان و خدمتگزاران عمومی مردم، ارائه می دهد. در افغانستان، دین اساس معنویت محلی است. دین ضمن حمایت از حسِ جمعیِ ملیت؛ عزت و ارزش ذاتی هر افغان را نیز ارتقا می دهد. شاید به این دلیل که متحدان بین المللی افغانستان در رویکردشان نسبت به دولت، سکولار هستند و یا با سنت های اسلامی افغانستان آشنایی ندارند، گفتمان مذهبی به افراط گرایان واگذار کرده اند.

بنابراین آنها از تخصص و استعدادِ فوق العاده ای که افغان ها برای حفظ دین، ثبات اجتماعی و حمایت از حکمرانی خوب از آن بهره مند هستند، استفاده نکرده اند. دین، به ویژه آموزه های تصوف اسلامی، مدت هاست که به افغان ها رویه ای سیستمی از اخلاق خصوصی و عمومی ارائه می دهد. این سنت های تاریخی، فرهنگی و معنوی، شالودۀ اخلاقی قابل توجهی را برای ایجاد صلح سازی و عدم خشونت تشکیل می دهند، زیرا این سنت ها صدها سال در جوامع استقرار داشته و پابرجا بوده اند. مشارکت تمام بخش های رهبری بومی در افغانستان در یک فضای بازِ مدنی، به کشور افغاستان راهی برای جبرانِ خسارت های ناشی از سال ها ناکامی دولت، جنگ و شورش ارائه می دهد.

• اجرایی سازی

منافع شخصی باعثِ مقاومت در برابر تغییر درهر کشوری می شوند. برای کسانی که از پیش قدرت را در اختیار داشته اند، تقسیم آن با کسانی که آن را در اختیار نداشته اند هرگز کار آسان نیست، حتی اگر این مسیر، مسیری برای ثبات در آیندۀ یک کشور باشد. همچنین در این جریان، کسانی که طرفدار تداومِ رویکردِ از بالا به پایین در دولت سازی هستند نیز مخالفت خواهند کرد و براین باورند که هرگونه واگذاری قدرت و تفویض اختیارات، دولتِ درماندۀ افغانستان را از بین می برد.

لیکن ما استدلال می کنیم که برعکس، دولت افغانستان به این خاطر شکننده باقی مانده که این روند در مغایرت با سنت های تاریخی افغانستان در زمینه ی پیاده سازیِ یک حکمرانیِ موفق بوده است. به ویژه با تفویضِ اختیارات به افرادی که در بهترین موقعیت برای حکمرانیِ کارامد و اثربخش قرار دارند، دولت فعلی افغانستان بیش از پیش مستحکم و قوی خواهد شد. دانشجویان دولت افغانستان  بایستی به این نکته توجه داشته باشند که توصیه ها و پیشنهاداتِ مطرح شده، در درجه اول تغییرات سیاستی را به جای قانون، یا قوانین را به جای اختیارات قانون اساسی مورد توجه قرار می دهند. قانون اساسی افغانستان درمورد اینکه این رویه از اختیاراتِ ویژه ی ریاست جمهوری است و یا اینکه می تواند توسط پارلمان قابل تغییر باشد، مشخص نیست.

در هر صورت، قدرت و اختیار ریاست جمهوری بخش مهمی از این روند است. عدم پذیرش و عدم رضایت از انتصابات وی در بخش های ولایتی و ولسوالی، می تواند حمایت از دولت وی را تضعیف کرده و دستاوردهای سیاسی کمی دربرداشته باشد. تاییدِ انعطاف پذیری بیشتر در این مورد به حفظ ثبات دولت در شکل کنونی و مقاومت در برابر کسانی که مایل به بازنویسی کامل قانون اساسی هستند کمک می کند. به هر روی، بازکردنِ بابِ گفتگو توسط افغان ها در مورد چگونگی ادارۀ بهترِ خود باید مورد استقبال قرار گیرد، نه اینکه از آن ترسیده شود.

منبع: اندیشکده شورای سیاست خاورمیانه