فرصت ها در اثربخش ساختن کمک های خارجی؛ چالش ها در تداوم چرخه ی کمک-وابستگی!

۶ اردیبهشت (ثور) ۱۴۰۰ – ۲۶ / ۴/ ۲۰۲۱

کمک خارجی انتقال داوطلبانه ی منابع از یک کشور به کشور دیگر است. این انتقال شامل هرگونه جریان سرمایه به کشورهای در حال توسعه می باشد. به گفته هانس مورگنتا، “کمک خارجی یکی از نوآوری های واقع گرایانه است که عصرِ جدید در عملکرد سیاست خارجی وارد ساخته است”.

 مورگنتا به شش نوع مشخص از کمک های خارجی اشاره می کند: “کمک های بشردوستانه خارجی، کمک های نظامی خارجی، کمک های خارجی برای امرار معاش، رشوه، کمک اعتباری خارجی و کمک های خارجی برای توسعه اقتصادی.” از این شش نوع تنها کمک های بشردوستانه خارجی برای اهداف غیر سیاسی ارائه می شود. با این حال، اگر این نوع از کمک هم در یک بستر سیاسی به کار گرفته شود، می تواند به عنوان یک هدف سیاسی مورد استفاده قرار گیرد. (DENİZ and HAIDAR, 2019: 113)

 این امر برای در کشورهای در حال توسعه به ویژه با شرایط جنگی چون افغانستان می تواند آینده ی کشور را به بحران های سیاسی اقتصادی بکشاند. اگر ورودِ کمک های خارجی به کشورهایی دریافت کننده بدونِ برنامه ریزی عملی صحیح صورت گیرد، نه تنها به توانمند ساختن پایه های توسعه آن کشور منتهی نخواهد شد، بلکه با وابستگیِ شدید به جریان های تامین کننده ی مالی می تواند دولت شکننده ی فعلی را به ورطه ی سقوط بکشاند.

اقتصاد افغانستان و کمک های خارجی

 اقتصاد افغانستان با شکنندگی و وابستگی به کمک شکل گرفته است. بخش خصوصی بسیار خرد و کوچک بوده، و اشتغال در کشاورزی با بهره وری پایین است (۴۴ درصد از کل نیروی کار در کشاورزی کار می کند و ۶۰ درصد خانوارها از کشاورزی درآمد کسب می کنند). توسعه و تنوع بخش خصوصی با ناامنی، بی ثباتی سیاسی، نهادهای ضعیف، زیرساخت های ناکافی، فساد گسترده و یک فضای تجاری دشوار، محدود شده است (افغانستان در نظرسنجی انجام کسب و کار سال ۲۰۲۰ (Doing Business) دررتبه ۱۷۳ام از ۱۹۰ کشور قرار داشت).

رقابت ضعیف باعث ایجاد یک کسریِ تجاری ساختاری می شود، معادل ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی، که تقریبا به طور کامل از محل جریانِ کمک های مالی تأمین می شود. بودجه کمک های مالی حدود ۷۵ درصد هزینه های عمومی را تأمین می کند. اقتصاد غیرقانونی سهم قابل توجهی در تولید، صادرات و اشتغال داشته و شامل تولید تریاک، قاچاق و استخراج غیرقانونی است. (WORLD BANK GROUP, 2021: 4)

به هر حال پیش بینی می شود با ادامه شرایط دشوار اقتصادی نیازهای بشردوستانه در سال ۲۰۲۱ افزایش یابد. در کنفرانس ژنو که در نوامبر ۲۰۲۰ برگزار شد، اهدا کنندگان تعهد خود برای کمک به افغانستان را برای سال های ۲۰۲۱-۲۰۲۴ تمدید کردند. با این حال، چندین اهدا کننده اصلی تنها وعده های یک ساله را ارائه دادند و پشتیبانی آتی را به پیشرفت سریع دولت در تلاش برای مبارزه با فساد، کاهش فقر و پیشبرد گفتگوهای صلح مشروط نمودند. انتظار می رود روند کمک ها در حدود ۲۰ درصد نسبت به دوره تعهد قبلی (۱۵٫۲ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۶-۲۰۲۰) کاهش یابد. (

دولت نوپایِ پساطالبان و سرازیر شدن کمک های بین المللی

پس از حمله ایالات متحده به افغانستان در سال ۲۰۰۱ و سرنگونیِ امارت اسلامی طالبان، دولت تازه تأسیس قادر به ایجاد درآمد عمومی کافی برای تأمین هزینه های رو به رشد عمومی نبود. از آنجا که دولت افغانستان توانایی تأمین بودجه بدهی را نیز نداشت، برای جبران کسری مالی به کمک های مالی خارجی متکی بود. از سال ۲۰۰۲، هجوم کمک های مالی خارجی از طرقی به دولت افغانستان (و اقتصاد این کشور) کمک کرد.

با این حال، تکیه مداوم و گسترده به کمک های مالی خارجی پیامدهای بیثمر و زیانبخشی نیز برای کشور داشت. اگرچه کمک های خارجی به عنوان منبع اساسی جریان سرمایه برای کشورهای در حال توسعه باقی مانده است، اما مفهوم آن در ادبیات اقتصاد توسعه بحث برانگیز است.

 برخی تحلیلگران سیاسی براین باورند که کمک های خارجی از همان آغاز (پس از جنگ جهانی دوم)، اهداف دوگانه ای داشتند که به طور بالقوه باهم در تضاد بودند: هدف اول ترویج رشد بلندمدت و کاهش فقر در کشورهای در حال توسعه بود که به نوبه خود کشورهای توسعه یافته را از تجارت با کشورهای در حال توسعه سود می بخشد. هدف دوم ارتقای منافع سیاسی و استراتژیک کوتاه مدت کشورهای اهدا کننده بود. (Karimi, 2020: 7)

به طور کلی، آمار دقیقی از میزان کمک های جامعه بین المللی در دست نیست. این کمک ها به چهار شکل، کمک های نقدی، غیرنقدی، تسلیحاتی و فرهنگی به افغانستان وارد شده اند. بیشترین قسمت این کمک ها به دلیل بحران امنیت صرف تامین هزینه های امنیتی شد.

هزینه های امنیتی، «نوسازی و تجهیز ارتش پلیس دستگاه های اطلاعاتی» را در برمی گیرد اما کمک های نقدی همه آن مواردی را که به صورت نقدینگی یا پرداخت نقدی هزینه طرح ها بوده است را، شامل می شود: تامین قسمتی از بودجه دولت، پرداخت هزینه قراردادهای ساخت کلینیک ها، مدارس، ساختمان های اداری، جاده، پل، طرح های آب آشامیدنی، بازسازی فرودگاه ها، پرداخت حقوق نیروهای نظامی و غیره نمونه های از این دست به شمار می آیند اما کمک های غیرنقدی نیز همه آن مواردی را دربرمی گیرد که به صورت کالا و تجهیزات به افغانستان مساعدت شده است(رامیار و همکاران، ۱۳۹۷)

در این میان، بخش عمده ای از کمک ها صرف بهبود جایگاه زنان در افغانستان شده است. چنانکه بازرسان متوجه شده اند که ۹۶۶ میلیون دلار کمک خارجی کشورهایی از جمله کانادا از سال ۲۰۱۴ تنها در مسیر توامندسازی زنان و دختران افغانستان و حمایت از آنان صرف شده است. به طوری که این تلاش ها به پیشرفت های قابل توجهی مانند تصویب برابری جنسیتی در برخی از نهادهای افغانستان، کاهش خشونت علیه زنان، فرصت های آموزشی برای دختران و خدمات بهداشتی منجر شد.

 اما این کمک ها نیز خالی از چالش نبوده است. به طوری که مهم ترین آن عدم اطمینان تلاش های کانادا برای افزایش برابری جنسیتی شامل درک و سنت اسلامی بود. همچنین، این کمک ها نتوانست مردان و پسران را در برنامه های خود بگنجاند. از طرف دیگر، این تلاش ها عواقب ناخواسته ای نیز داشته است مانند زنانی که برای فرار از خشونت خانگی از پناهگاه استفاده کرده و توسط خانواده هایشان طرد می شدند و زنانی که در ارتش مورد تهدید مستقیم قرار گرفتند (BERTHIAUME, 2021).

ورود کمک های خارجی به افغانستان

 بین سال های ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۸، اهدا کنندگان بین المللی ۷۳ میلیارد دلار به عنوان کمک رسمی توسعه (ODA) یا کمک های غیرنظامی برای حمایت از بازسازی افغانستان و ۷۰ میلیارد دلار به عنوان کمک نظامی به منظور تقویت ارتش افغانستان در مبارزه با تروریسم پرداخت کردند. (ص۱۴)

درحالی که کمک های رسمی توسعه (کمک های غیرنظامی) توسط چندین کشور اهدا کننده ارائه می شد، کمک های نظامی عمدتا توسط ایالات متحده آمریکا پرداخت می شد و شامل این موارد بود: صندوق نیروهای امنیتی افغانستان (ASFF)؛ آموزش و تجهیز؛ قانون حمایت از آزادی افغانستان (AFSA)؛ برنامه آموزشی و تمرین نظامی بین المللی آمریکا (IMET)؛ مقابله با مواد مخدر.

اما محققان بسیاری اظهار داشتند که تکیه مداوم و گسترده به کمک های خارجی، افغانستان را به یک کشور رانتی ضعیف و وابسته به کمک تبدیل کرده است که به نوبه خود، پیامدهای بی ثمر و زیان بخشی برای کشور داشته است. بر اساس ادبیات تجربی متمرکز بر افغانستان، برخی از پیامدهای عمده وابستگی به کمک در زیر بحث شده است:

۱- از هم گسستگی دولت و پاسخگویی سربالا در برابر اهداکنندگان: طبق استدلال روبین (۲۰۰۲) وابستگی تاریخی کمک به افغانستان به از هم گسستن و تکه تکه شدنِ دولت به سمتِ یک اقتصاد روستایی درحد امرار معاش (از طریق کشاورزی) و یک اقتصاد شهری برای تأمین هزینه های مالی خارجی منجر شده است.

همچنین بر این اساس بیژن (۲۰۱۸) نیز تأکید کرد که تکه تکه شدن افغانستان باعث عدم ارتباط بین دولت و جامعه (خانوارها، شرکت های اقتصادی و بازیگران جامعه مدنی) شده است، که خود مانع روند منسجم دولت سازی و سازوکارهای پاسخگویی در کشور است. وی در ادامه توضیح داد که عدم تعامل بین دولت افغانستان و شهروندان روستایی (که بیش از ۷۰ درصد کل جمعیت در آن زندگی می کنند) هرازگاهی باعث تقویت مشروعیت شورش های محلی چون طالبان برای به چالش کشیدن دولت مرکزی می شود. (Karimi, 2020: 19)

این روایت که “وابستگی به کمک منجر به تکه تکه شدن دولت افغانستان می شود” درراستای ادبیاتی انتقادی نشات گرفته از موارد زیر است: ۱- کمک-وابستگی، روابط دولت و جامعه و سازوکارهای پاسخگویی (کنترل و توازن) را در کشور دریافت کننده مخدوش می کند.۲- کمک-وابستگی، سرمایه اجتماعی اعتماد بین ذی نفعان را از بین می برد. ۳- کمک-وابستگی، به فرهنگ فقیر سازی کمک می کند.

۲- تشکیل بخش دولتی موازی: کشورهای اهدا کننده در طول تاریخ چهار پنجم از کل کمک های خارجی را خارج از بودجه دولت افغانستان، برای حمایت از برنامه توسعه کشور و ارائه خدمات عمومی در زمینه های مختلف مانند آموزش، بهداشت، حکومتداری خوب، امنیت، حمایت اجتماعی و غیره هزینه کرده اند.

با این حال، هزینه های گسترده خارج از بودجه به ایجاد یک بخش دولتی موازی در افغانستان منجر گشت که توسط اهدا کنندگان اداره شده، که این امر به نوبه خود مشروعیت دولت افغانستان در انجام مسئولیت های اصلی خود را تضعیف می کند. بخش دولتی موازی به ایجاد ساختارها و مکانیسم های موازی توسعه یافته توسط اهدا کنندگان خارج از سیستم دولت اشاره دارد.

علاوه بر این، هزینه های گسترده خارج از بودجه توسط اهداكنندگان، بسیاری از سازمان های غیردولتی بین المللی را به افغانستان وارد كرد كه با دستیابی به سرمایه های هنگفت، بازار داخلی را مخدوش می كنند.

۳- تشویق به رانت جویی و فساد: به باور برخی تحلیلگران، احتمال کمتری وجود دارد که جریان گسترده کمک ها (بیش از تولید ناخالص داخلی کشور) از سال ۲۰۰۱ در کاهش فقر کمک کرده باشند. در عوض به فساد دامن زده و به پیشبرد اقتصاد جنگی در افغانستان کمک کرده است. چنانکه می توان گفت، یکی از دلایل اصلی این که جریان گسترده از کمک ها به طور ناخواسته به فساد دامن زده و از معاش و تاب آوری شبکه های حامی در افغانستان حمایت می کند، به دلیل کمک های بیش از حد سریع و با نظارت کمتر می باشد. (Karimi, 2020: 20)

۴- خطراتی از عدم ثبات مالی: علاوه بر پیامدهای نهادی زیان بخش، وابستگی مالی به کمک های خارجی خطراتی از بی ثباتی شدید مالی را نیز در بردارد، زیرا ذاتِ کمک بسیار بی ثبات، ناپایدار و به تصمیم سیاسی کشورهای اهدا کننده وابسته است. به همین ترتیب، در گزارش بانک جهانی در مورد افغانستانتأکید شده است که “با کاهش بودجه اهدا کنندگان” هزینه های عمومی که از طریق جرایان های مالی تأمین می شود از نظر مالی ناپایدار خواهد بود.

در این صورت، هرگونه کاهش شدید کمک های مالی محدود به بودجه می تواند بی ثباتی مالی شدیدی را در افغانستان ایجاد کند زیرا دولت افغانستان به دلیل ضعف مالی و به ویژه وضعیت پولی، توانایی پرداخت وام های بزرگ آنهم به ارز خارجی را ندارد. ” (Karimi, 2020: 21)

۵- خطراتی از بی ثباتی اقتصاد کلان: ورود گسترده کمک های خارجی از نظر تاریخی (مستقیم یا غیر مستقیم) به رشد اقتصادی، اشتغال و حفظ یک تراز حساب جاری کمک کرده است. با این وجود، با توجه به ماهیت برون زا و ناپایدار کمک های خارجی، هرگونه کاهش شدید در جریان کمک ها می تواند بی ثباتی اقتصادی کلان را ایجاد کند که خود بر نرخ ارز، تراز پرداخت و سهام بدهی کشور فشار وارد می سازد. )

به طور کلی می توان گفت افغانستان تا حد زیادی به کمک وابسته است. وابستگی به کمک زمانی تعریف می شود که کمک خارجی حدود ۱۰ درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل دهد و در صورت عدم کمک، دولت دریافت کننده نتواند بسیاری از وظایف اصلی خود را انجام دهد. براساس تخمین بانک جهانی در سال ۲۰۱۸، کمک های بین المللی ۴۰ درصد از تولید ناخالص داخلی افغانستان را تشکیل می دادند.

افغانستان برای حفظ عملکردهای دولتی به کمک های بین المللی وابسته است. بودجه ملی افغانستان به بودجه عملیاتی (به عنوان مثال حقوق) و بودجه توسعه تقسیم می شود. اهدا کنندگان به هر دو بخش کمک کرده اند. کمک های بین المللی هم در محدوده ی بودجه (on-budget) (از طریق پروسه های بودجه ای دولت افغانستان و سیستم های ملی) و هم از خارج از محدوده بودجه (off-budget) (پرداخت به طور مستقیم توسط اهدا کنندگان به سازمان های غیر دولتی و غیره که پروژه های خود را اجرایی می سازند) تحویل داده شده است.

اهداکنندگان به دلیل نگرانی در مورد ضعف دولت و فساد، و به دلیل نیاز به ارائه سریع نتایج پس از سال ۲۰۰۱، از مکانیسم های کمک خارج از بودجه استفاده کرده اند. اما باید توجه داشت که وابستگی به کمک های خارجی با چالش هایی همراه بوده که بر توسعه اقتصادی-اقتصادی افغانستان تأثیر می گذارد.

بنابراین، گرچه در طی بیست سال گذشته کمک های زیادی از سوی جامعه جهانی به افغانستان سرازیر شده است اما در این میان انچه مهم است میزان اثر گذاری و پیامدهای ناشی از این کمک ها بر جامعه افغانستان. چنانچه در همین رابطه سید جواد رامیار استاد دانشگاه هرات در پژوهش تازه خود در این مورد به خوبی بیان کرده است که اشاره به آن خالی از لطف نیست. به گفته ی وی: اثر کمک های خارجی در بهبود شرایط اقتصادی-اجتماعی افغانستان چندگانه بوده و حاشیه ای پررنگ تر از متن داشته است.

منابع:

– رامیار، سید جواد؛ مجدی، علی اکبر؛ و خراسانی، محمد مظلوم، (۱۳۹۷)، “نقش كمك هاي خارجي در توسعه اقتصادي- اجتماعي افغانستان”، دوفصلنامه علمي- پژوهشي جامعه شناسي سياسي جهان اسلام، دوره ۶، شماره ۲

– BERTHIAUME, LEE, (2021), “Review finds successes, failures in Liberals’ feminist aid approach in Afghanistan”, https://toronto.citynews.ca/2021/01/13/review-finds-successes-failures-in-liberals-feminist-aid-approach-in-afghanistan/

– DENİZ, Müjgan and HAIDAR, Zubeyr Ghulam, (2019), “THE EFFECTS OF FOREIGN AID ON ECONOMIC DEVELOPMENT IN AFGHANISTAN (2001-2015)”, Journal of Research in Economics, Cilt: 3 / Issue, Sayı: ۲ Ekim

– Karimi, Abdul Matin, (2020), “Moving Away from Foreign Aid: A Case Study of Afghanistan”, Munich Personal RePEc Archive

– WORLD BANK GROUP, (2021), “SETTING COURSE TO RECOVERY”, AFGHANISTAN DEVELOPMENT UPDATE