چسبندگیِ اقتصادِ افغانستان به کمک های خارجی؛ و تداوم چرخۀ معیوبی از بی ثباتی اقتصادی
۱۹ جدی (دی) ۱۴۰۰ – ۹/ ۱/ ۲۰۲۲
با گذشت پنج ماه از به قدرت رسیدن مجددِ طالبان، شاهدِ افتادن افغانستان در گردابی از مشکلات و مصائبی هستیم که زنجیروار کشور را احاطه کرده و تمامی بخش ها و اقشار جامعه را یکی پس از دیگری در خود فرو می کشد. افغانستان در آستانۀ قحطی و فروپاشی اقتصادی است و میلیون ها نفر با چشم اندازی از سقوط در فقر، گرسنگی و حتی مرگ روبرو هستند.
مشکلاتِ از پیش موجود –همچون خشکسالی، اثرات ویرانگرِ دهه ها جنگ، کووید-۱۹ و اقتصاد راکد با فقر و بیکاری گسترده– خود به اندازه کافی ناخوشایند و باری بر دوش مردم بوده اند؛ اما تحولات اخیر از جمله تغییر سریع حکومت، قطع ناگهانی کمک های خارجی و ارتباطات مالی بین المللی، اختلال در معاملات تجاری و از دست دادن ظرفیت انسانی فزاینده به دلیل خروج پرسنل فنی، حرفه ای و مدیریتی از کشور و یا بیکاری سایر گروه ها، شوک اقتصادی عظیمی را ایجاد کرده است.
اقتصاد افغانستان در لبۀ تیغ فروپاشی بوده، تولید ناخالص داخلی ۳۰ درصد سقوط کرده است و انتظار نمی رود بهبودی حاصل شود. شرایطی که درکنار مشکلاتِ مالی چون بی پولی، کاهش قدرت خرید، فقر، جرقۀ آتشی از چالش های مرتبط با بهداشت و سلامتی چون سوء تغذیه به ویژه برای کودکان، و یا معضلات اجتماعی چون بیکاری، ناامیدی، تصمیم به خودکشی، آسیب پذیریِ فزاینده از شرایط موجود و مسائلی از این دست را روشن خواهد کرد.
به طور کلی فلج شدن اقتصاد افغانستان، رسیدن به آستانۀ قحطی و فروپاشی مالی این کشور از یک سو به دلیل اقتصاد شکننده و فساد ریشه دار و از سوی دیگر به دلایلیِ چون اتکای بیش از حد به کمک های خارجی و وابستگی به اهداکنندگان بین المللی می باشد. درنتیجه تحریم های ایالات متحده و جوامع بین الملل، به بحران انسانی و اقتصادی در افغانستان دامن زده است. دولت سابق افغانستان تا زمان خروج ایالات متحده به شدت به کمک های خارجی متکی بوده و با متوقف شدن روند این حمایت، اقتصاد افغانستان به زانو نشسته است.
اما جدا از نقدِ روند از وابستگی و ابعاد منفی از سرریزشدنِ کمک های خارجی، مشکلِ اصل در دولت های سابق سوء مدیریت و عدم به کارگیری متناسب و عادلانۀ این کمک ها در تمامی حوزه ها و مناطق کشور بوده است. طالبان قول داده اند که اقتصاد افغانستان را بهبود بخشند، اما برای انجام این کار، حکومت جدید نیز به کمک خارجی نیاز دارد، همان روندِ همیشگی از ضرورتِ سررزیر کمک های خارجی به اقتصاد این کشور؛ امری که هیچ تضمینی برای رشد و توسعه پویا و بستر سازی برای ثبات اقتصادی پایدار نخواهد بود.
ریشه های وابستگی به کمک های خارجی
یک کشور زمانی وابسته به کمک های خارجی تلقی می شود که ۱۰ درصد یا میزان بیشتری از تولید ناخالص داخلی (GDP) آن از کمک های خارجی باشد؛ که بر اساس داده های بانک جهانی، در سال ۲۰۲۰، جریان کمک های خارجی ۴۲٫۹ درصد از تولید ناخالص داخلی ۱۹٫۸ میلیارد دلاری افغانستان را تشکیل می داد و حدود ۷۵ درصد از هزینه های عمومی از طریق کمک های بلاعوض خارجی تأمین می شد. همچنین بر اساس گزارش بانک جهانی، علاوه بر کمک های خارجی، ۴ درصد دیگر از تولید ناخالص داخلی افغانستان نیز از وجوه ارسالی تشکیل شده است؛ یعنی از سوی اعضای خانواده های ساکن خارج از کشور که مبالغی را به افغانستان می فرستند. این بدان معناست که این کشور یکی از کشورهاییست که بیشترین وابستگی به حواله را در جهان دارد.
به گزارش فرانسه ۲۴ و به گفتۀ وندا فلباب براون، کارشناس افغانستان در مؤسسه بروکینگز: “افغانستان به شدت به کمک های خارجی وابسته است. کمک های خارجی حدود ۱۰ برابر یا حتی بیشتر از آن چیزی است که طالبان می تواند از منابع مالی خود کسب کند.” این در حالی است که منابع مالی طالبان که بیشتر از راه های غیرقانونی به دست می آید قادر به حل بحران موجود در افغانستان نخواهند بود. به طور مثال بر اساس گزارش ماه مه ۲۰۲۰ از کمیته تحریم های شورای امنیت سازمان ملل، طالبان بیشتر درآمد خود را از فعالیت هایی مانند کشت خشخاش، تولید هروئین و تریاک و همچنین از قاچاق مواد مخدر به دست می آورد.
از طرف دیگر، اقتصاد افغانستان به علت اینکه بر اثر شکنندگی و وابستگی به کمک ها شکل گرفته است، لاجرم برای پیاده سازی هر برنامه نیازمند این کمک هاست. افغانستان اقتصاد ضعیف و غیرمتنوعی دارد که حتی برای کالاهای اساسی خود نیز به واردات متکی است. طبق گفتۀ شبکه تحلیلگران افغانستان، این نه تنها نتیجه ۴۳ سال جنگ و ناامنی، بلکه ناشی از وابستگی شدید اقتصاد افغانستان به وجوه خارجی بادآورده از سال ۲۰۰۱ به بعد است. این بدان معناست که از سال ۲۰۰۱، افغانستان نمونه ای افراطی از آنچه اقتصاددانان آن را «دولت رانتی» می نامند بوده است، دولتی که اقتصاد و مخارج دولتی آن متکی به درآمدهای خارجی بادآورده یا «رانت» است.
قطع کمک های خارجی، اساسی ترین شوک در ظهور بحران اقتصادی
در سال ۲۰۲۰، همه گیری کووید-۱۹ اقتصاد افغانستان را به سمت رشد منفی سوق داد، به این معنی که اقتصاد در حال کوچک شدن بود. قرنطینه، محدودیت های مرزی، بیماری و مرگ و میر باعث کاهش فعالیت های اقتصادی، از دست رفتن درآمد دولت و نیاز به افزایش کمک خارجی شد. درحالی که این همه گیری هنوز به پایان نرسیده است، در سال ۲۰۲۱، افغانستان وارد یکی از بدترین خشکسالی های خود در دهه های اخیر شد. پس از آن نیز با قدرت یافتن طالبان، قدرت های غربی کمک های خارجی به افغانستان را به حالت تعلیق درآوردند.
شوک اقتصادیِ فلج کننده بر افغانستان ناشی از قطع ناگهانی و غیرمنتظرۀ کمک های خارجی -حدود ۸ میلیارد دلار در سال، معادل ۴۰ درصد تولید ناخالص داخلی کشور- پس از تسلط طالبان در اوت ۲۰۲۱ بود. تحریم ها این شوک را تشدید و مانع از تعدیل و تنظیم اقتصاد کلان، فعالیت های بخش خصوصی و ارسال کمک های بشردوستانه شد. بانک جهانی و صندوق بین المللی پول نیز از آن زمان پرداخت ها را متوقف کرده تا از دسترسی طالبان دور بماند. ذخایر خارجی بانک مرکزی نیز مسدود شده است.
بلوکه شدنِ ۹ میلیارد دلار ذخایر ارزی افغانستان و توقف ورود دلارهای نقدی، همراه با شدت گرفتن روند از دست رفتن اعتمادِ سرمایه گذاران، باعث کاهش نقدینگی (همراه با عدم امکانِ چاپ بیشتر اسکناس های پول داخلی) شد. در نتیجه، بانک های افغانستان مجبور شدند میزان پول قابل برداشت از حساب های بانکی را به شدت محدود کنند. همچنین بانک‌های خارجی تمایلی به انجام معاملات مالی با نهادها و اشخاص افغانی ندارند، زیرا نگران مواجهه با تحریم ها هستند. (Byrd, 2022)
بدین ترتیب، عقب نشینی نظامی و دیپلماتیک ایالات متحده باعث فروپاشی دولت افغانستان و تسلط طالبان شد و در ارسال کمک ها اختلال ایجاد کرد. گرچه در ۱۳ سپتامبر ۲۰۲۱، آژانس توسعه بین المللی ایالات متحده اعلام کرد که ۶۴ میلیون دلار کمک های بشردوستانه جدید را از طریق سازمان های غیرانتفاعی و سازمان ملل متحد به افغانستان ارسال خواهد کرد. در اکتبر ۲۰۲۱، اتحادیه اروپا متعهد شد ۱ میلیارد یورو، حدود ۱٫۲ میلیارد دلار، در قالب کمک های بشردوستانه و سایر اشکال حمایتی کمک کند. علاوه بر این، پاکستان و چین مانند چند کشور دیگر از جمله قطر کمک های اضطراری ارائه می کنند. (Qadam Shah, 2021) اما به نظر می رسد بازشدن جریان مالی از کمک های خارجی در بهترین حالت راهکاری کوتاه مدت برای حل بحران اقتصادی باشد.
تبعات وابستگی اقتصادی به کمک های جهانی
جامعه جهانی به رهبری ایالات متحده در دو دهه گذشته میلیاردها دلار کمک برای بازسازی افغانستان و بازسازی اقتصاد نامتعادل آن اختصاص داد. در حالی که بهبودهایی در چارچوب حکومتداری دموکراتیک، و حمایت از حقوق بشر، اصلاحات سیاسی اجتماعی، رشد تولید ناخالص داخلی، امید به زندگی، کاهش فقر، بهداشت کودکان و مادران، آموزش و زیرساخت ها صورت گرفته است، اما این پیشرفت ها نسبت به مقدار وجوه و دلارهایی که به عنوان کمک به کشور سرازیر می شدند، نسبتا اندک بود. همچنین، این میزان بهبود برای افغانستان بسیار کند بود تا بتواند به پای بقیه کشورهای در حال توسعه برسد.
پول خارجی عمدتا به مصارف معمول تبدیل می شود، مقدار قابل توجهی از آن در اقتصاد سرمایه‌گذاری نمی شود و تأثیری منفی بر کشور می گذارد. در میان بسیاری از عوارض جانبی کمک های خارجی، اثر «بیماری هلندی» نیز مطرح است؛ یعنی سرازیر شدن میلیاردها دلار به افغانستان، یک اقتصاد باز کوچک، که بر اقتصاد کشور از نظر تورم و صادرات تأثیر منفی می‌گذارد. افزایش ورود ارز خارجی باعث کاهش قیمت کالاهای داخلی در بازارهای صادراتی می شود و از رقابت صادرکنندگان جلوگیری می کند. همچنین تقاضای داخلی برای کالاهای افغانستان را از بین می برد، زیرا کالاها گران می شوند. این امر باعث تعطیلی مشاغل و از دست دادن شغل افراد و در نتیجه افزایش فقر می شود.
با فقر بیشتر، افغانستان وجوه کمکیِ بیشتری دریافت می کند و در نهایت در یک چرخه معیوب قرار می گیرد و اقتصاد با بی ثباتی و عدم توسعه می چرخد. علاوه بر این، انحراف دلارهای خارجی به سمت بخش ساخت و ساز، نیروی کار را از سایر بخش های تولیدی مانند کشاورزی دور می کند، این بخش ها را عقب نگاه داشته و باعث تخلیه نیروهای انسانی از این مشاغل در نتیجه به وابستگی کشور به همسایگان برای تامین مواد غذایی اصلی می شود.
همچنین بیشتر فساد در افغانستان نیز از جریان کمک های مالی ناشی می شود. فساد به ویژه در ساخت و ساز و فعالیت های لجستیکی، جایی که بیشتر وجوه ناشی از کمک های خارجی به آن منحرف می شود، شایع است. کمک های خارجی همچنین باعث عملکرد ضعیف دولت می شود. حتی در بهترین حالت، زمانی که فساد وجود ندارد، وجوه ناشی از کمک های خارجی برای تامین خدمات عمومی از جمله مراقبت های بهداشتی، زیرساخت ها، امنیت و آموزش هزینه می شود.
این درحالیست که افغان ها رهبران خود را در یک فرآیند دموکراتیک انتخاب می کنند تا خدمات عمومی را برای آنها فراهم کنند. اگر این خدمات از وجود کمکی خارجی تهیه شود، انتخابات سودی ندارد. تنها کورسویِ امید می تواند مدیریت صحیح و مساوی آنها در سراسر کشور باشد. علاوه بر این، کمک های نادرست، مانع دموکراسی در افغانستان می شود. (Samim, 2016)
سیستم حکومت داریِ شدیدا تمرکزگرای افغانستان که در سال ۲۰۰۱ به تصویب رسید، به رئیس جمهور این کشور قدرت سیاسی، مالی و اداری لایتناهی ارائه داد، بدون اینکه هیچ راهی پیش پای قوه مقننه یا مردم به منظور پاسخگو ساختن قوه مجریه حکومت بگذارد. این عدم کنترل و تعادل به حیف و میل شدن سرمایه های خارجی و فساد سیستمیک کمک کرد.
یک سیستم متمرکز مدیریت مالیه عامه به رئیس جمهور افغانستان کنترل و اختیار کامل بر برنامه ریزی، بودجه و مالیات را می دهد. او همچنین می تواند به طور تاکتیکی هزینه های دولتی را به نفع نخبگان، گروه های ذینفع و رأی دهندگان اختصاص دهد. درنتیجه اقتصاد ۲۰ میلیارد دلاری افغانستان به شدت به کمک های خارجی وابسته بود، اما سیستم مدیریت متمرکز آن مستعد سوء مدیریت بود. (Qadam Shah, 2021)
منطقیست که روند نظارت و مدیریت در مسیر کاهش بودجه کشور و اصلاح سیستم مدیریت کمک ها به گونه ای باشد که مردم فرصت مشارکت در روند تصمیم‌گیری را داشته باشند. اما با به قدرت رسیدن طالبان به نظر می رسد تحت حکومت این گروه اسلام گرا نیز اقتصاد افغانستان در چاله ای از یک سیستم معیوب و فاسد فروافتد. کمک های اقتصادی و تزریق منابع مالی محدود به اقتصاد افغانستان تنها برای مرتفع ساختن اهداف بشر دوستانه فوری است؛ لیکن مشکل اصلی ثبات اقتصادی و توسعه اقتصادی بلند مدت در این کشور است. چراکه رشد و توسعۀ اقتصادی عاملی حیاتی در ساخت جامعه ای باثبات است.
اقتصاد افغانستان در دولت های پیشین بسیار شکننده و در حال حاضر در ورطۀ سقوط است؛ به گونه ای که فاجعۀ انسانی ناشی از بحران اقتصادی افغانستان را در زیر بهمنی از گرسنگی دفن خواهد کرد. اقتصاد مدت هاست که بر پایه های متزلزل و وابسته به کمک هایی است که اکنون ناپدید شده اند. درهر روی سرازیر شدن کمک های خارجی بدون برنامه ریزی و مدیریت صحیح تنها عاملی برای فساد و سوءاستفاده در بین مقامات ارشد مملکتیست.
آیا طالبان بدون کمک خارجی قادر به عبور از بحران انسانی است؟
بر اساس گزارش اخیر سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد و برنامه جهانی از غذا، شهروندان افغانستان از نوامبر تا مارس با سطوح بالایی از ناامنی غذایی شدید مواجه خواهند شد. همچنین، بر اساس گزارش فائو و برنامه جهانی غذا، ۲۳ میلیون افغان از جمله، ۳٫۲ میلیون کودک زیر ۵ سال در حال حاضر از گرسنگی رنج می برند. همچنین آنها به غذا، آب آشامیدنی، مراقبت های پزشکی و سرپناه مناسب در زمستان نیاز فوری دارند.
دیوید بیزلی، مدیر اجرایی برنامه جهانی غذا گفت: « افغانستان اکنون در میان بدترین بحران های بشردوستانه در جهان قرار دارد و امنیت غذایی کاملا از بین رفته است. او همچنین گفت: در زمستان امسال، میلیون ها افغان مجبور خواهند شد بین مهاجرت و گرسنگی یکی را انتخاب کنند، مگر اینکه ما بتوانیم اقتصاد را احیا کنیم». با این حال اقتصاد افغانستان سخت نیازمند کمک است. چراکه به گفته صندوق بین المللی پول، اقتصاد افغانستان تا ۳۰ درصد کوچک خواهد شد.
تولید ناخالص داخلی افغانستان در سال ۲۰۲۰ تنها ۲۰ میلیارد دلار بود و بر اساس گزارش بانک جهانی، ۴۳ درصد آن کمک های خارجی بوده است. قبل از توسط طالبان نیز ۷۵ درصد از هزینه های عمومی از کمک های خارجی تامین می شد. اکنون نیز اگرچه سازمان ملل اعلام کرده است که یک میلیارد یورو به عنوان کمک بشردوستانه به افغانستان برای جلوگیری از یک بحران تضمین کرده است اما اهداکنندگان هنوز با چالش هایی برای ارسال این کمک ها رو به رو هستند. (Von Hein, 2021)
به ظاهر دولت طالبان در تلاش است صادرات را تقویت کند تا از این طریق اقتصاد افغانستان را از سقوط نجات دهد. یک مقام دولتی گفت که کمک های بشردوستانه بین المللی به تنهایی مانع از سقوط این کشور به فقر نمی شود. چنانکه، شیرمحمد عباس استانکزی، معاون وزیر امور خارجه طالبان گفت: تنها راه دست یابی به خودکفایی اقتصادی، تقویت تولیدات داخلی و صادرات آنها به خارج از کشور است. به هرروی نمی توان منکر شد که رونق اقتصادی و یا در رویکردی حداقلی، مقاومت در برابر بحران فعلی در آغاز نیازمند کمک های بین المللی و پذیرشِ آزاد سازی پول های بلوکه شده برای چرخیدن مجدد چرخ های اقتصادِ هر چند ضعیف و شکنندۀ افغانستان است.
هرچند به باور بسیاری کارشناسان این کمک ها حتی در مقادیر هنگفت نیز مشکلات یک کشور را حل نمی کند. شاید بتوان گفت در گام اول، اعتمادسازی و ایجاد امنیت برای مردم، عنصری اساسی در ثبات اقتصادی و تزریق سرمایه های خارجی به اقتصاد ضعیف افغانستان است. دولت جدید افغانستان باید نقش خود را به خوبی ایفا کند. طالبان باید ظرفیت و میزانی از استقلال را در وزارت مالیه و بانک مرکزی احیا و تکنوکرات های با تجربه و شایسته را در پست های کلیدی منصوب کنند.
۹ میلیارد دلار از دارایی های افغانستان نیز بایستی در اختیار آن بانک ها قرار گیرد. این امر سیستم بانکی را تقویت می کند و از فروپاشی قریب الوقوع آن جلوگیری می کند. آزادسازی تدریجی ذخایر ارزی اضافی در طول زمان به کاهش شوک اقتصادی و حمایت از تراز پرداخت ها و تسهیل تعدیل اقتصاد افغانستان می انجامد. همچنین می‌توان از ذخایر برای اهداف خاصی استفاده کرد که مستقیما شامل دسترسی طالبان نشود. نهایتا اولویت دادن به بودجه ملی معتبر و در دسترس عموم، که توسط بانک جهانی و سایر آژانس های خارجی قابل ارزیابی و نظارت باشد.
به طور کلی باید گفت احیای اقتصاد ضعیف افغانستان برای شروع نیاز مبرم و جدی به بخش بزرگی از کمک های خارجی دارد، اما توزیع منصفانه، منطقی و تحت نظارت های دقیق جهانی و سرمایه گذاری آنها در مسیر توسعه اقتصادی پایدار و تقویت زیرساخت های صنایع مادر در پی ریزیِ روندی مانا از پیشرفت اقتصادی، افزایش ظرفیت بالای نهادهای دولتی، استفاده از نیروهای متخصص، عدم فساد، ایجاد زیرساخت های لازم، اشتغال زایی، تجارتِ پویا، ضرورت های ثانویه اما حیاتی است.
منابع:
– Byrd, William, (2022), “How to Mitigate Afghanistan’s Economic and Humanitarian Crises”, https://www.usip.org/publications/2022/01/how-mitigate-afghanistans-economic-and-humanitarian-crises
– Qadam Shah, Mohammad, (2021), “Afghanistan accomplish? 5 questions answered”, https://theconversation.com/what-did-billions-in-aid-to-afghanistan-accomplish-5-questions-answered-166804
– Samim, Mohammad, (2016), “Afghanistan’s Addiction to Foreign Aid”, https://thediplomat.com/2016/05/afghanistans-addiction-to-foreign-aid/
– Von Hein, Shabnam, (2021), “Afghanistan: Can the Taliban avert a food crisis without foreign aid?”, https://www.dw.com/en/afghanistan-can-the-taliban-avert-a-food-crisis-without-foreign-aid/a-59790464