بررسی صلاحیت های نظارتی پارلمان طبق قانون اساسی۲۰۰۴ و عملکرد آن

۲۴ دی(جدی)۱۳۹۹-۲۰۲۱/۱/۱۳

بررسی صلاحیت های نظارتی پارلمان طبق قانون اساسی۲۰۰۴ و عملکرد آن

پس از سقوط حکومت طالبان و تاسیس افغانستان جدید مبنی بر مفاد کنفرانس بن، ضرورت قانون اساسی جدید بسیار احساس می شد.در نتیجه در سال ۲۰۰۴ قانون اساسی فعلی افغانستان تدوین شد. بر اساس این قانون نیاز به اصلاحات جدی در نهادهای حکومتی  ضروری شد.  یکی از این نهادها، ولسی جرگه بود. بر همین اساس طبق مواد قانون جدید پارلمان با صلاحیت های بیشتری آغاز به کار کرد. یکی از این وظایف، نظارت بر عملکرد قوه مجریه بود. وظیفه ای که از همان آغاز با جنجال های بسیار همراه شد. چنانکه تجربه تاریخی، نشان دهنده روابط خصمانه دو قوه مجریه و مقننه است. که دلیل اصلی این تخاصم نقش نظارتی پارلمان بر حکومت را می توان عنوان کرد.

جایگاهی که با دشواری زیادی همراه بوده و به زعم کارشناسان آنچنان که باید عمل نکرده است. در همین راستا،  داکتر شمشاد پسر لی و زلمی مالیار  با همکاری واحد تحقیق و ارزیابی افغانستان و مرکز مطالعات صلح آمریکا پژوهشی با عنوان:«پارلمان افغانستان: وظایف و صلاحیت های مندرج قانون اساسی و عملکرد آن بعداز سال ۲۰۰۱» در سال ۲۰۱۸ انجام داده اند. که در این پژوهش به مطالعه طلاحیت های پارلمان طبق قانون اساسی سال ۲۰۰۴، چالش های آن و عملکرد این قوه از سال ۰۲۰۰ تا ۲۰۱۸ پرداخته است. با توجه به اهمیت جایگاه نظارتی پارلمان، در این گزارش به خلاصه ای از یافته های این تحقیق پیرامون این صلاحیت پرداخته شده است.

مقدمه

از سال ۱۹۷۳ زمانی که نظم مبتنی بر قانون اساسی ۱۹۶۴ سرنگون گردید، الی سال ۲۰۰۴  هنگامی که قانون اساسی فعلی وضع گردید، افغانستان جنگ های داخلی شدید و یک سلسله تغییراتی در نوع سیستم سیاسی خود تجربه نمود. که هیچ کدام قادر به تاسیس یک پارلمان موثر نشد. بنابراین، طراحان قانون اساسی سال ۲۰۰۴ تصمیم بر ایجاد یک پارلمان قوی گرفته و مکانیزم های بیشتری نسبت به قانون اساسی قبلی کشور برای آن مدنظر گرفتند. این قانون به گونه ای طراحی شد که آنها پارلمان دو اتاقه را در نظرگرفتند. و در قسمت قدرت قانون گذاری و نظارت بر دولت برای آن اختیاراتی در نظر گرفتند. طراحان قانون اساسی سال ۲۰۰۴ امیدوار بودند که بر اساس این اختیارات مؤثرتر عمل کند و نقش سازنده ای را در انجام وظایف قانونی خویش بازی کند.

یافته های این تحقیق نشان می دهد که پارلمان افغانستان بسیار کمتر از آن چیزی که انتظار می رفت در حیطه وظایف خود عمل کرد. به عبارت دیگر، پارلمان قدرتش را در جهتی که می توانست قابلیت های سازمانی آن را گسترش دهد، استفاده نکرده است. بلکه وکلای مجلس از این اختیارات بیشتر در مسیر منافع شخصی،قومی،مذهبی و سمتی شان استفاده می کنند. همچنین حکومت در اکثر مواقع پارلمان را نادیده گرفته و در تلاش است تا قدرت پارلمان را محدود کند. همچنین، نتایج این تحقیق نشان می دهد که، سیاست های قومی، سیستم انتخاباتی نامطلوب برای انتخاب اعضای پارلمان، نبود احزاب سیاسی و تشکیلات پارلمانی سازمان یافته، پراکندگی در پارلمان، دخالت قوه اجراییه در امور پارلمان،ناتوانی فردی و سازمانی، فقدان پاسخگویی عمومی بر چگونگی اعمال آرای اعضای پارلمان، دلایل اصلی بوده اند که عملکرد پارلمان را در دور گذشته تحت تاثیر قرار داده اند.

وظایف و صلاحیت های پارلمان افغانستان در قانون اساسی ۲۰۰۴

قانون اساسی سال ۲۰۰۴ با چشم­ اندازی که در نظر گرفته بود، صلاحیت های گسترده ای را در اختیار پارلمان قرار داد. نمایندگی ملت،وضع و تصویب قوانین و بررسی، کنترل و نظارت بر عملکرد قوه مجریه سه وظیفه مهم پارلمان شناخته شد. جایگاه نظارتی پارلمان یکی از مهم ترین وظایف این نهاد برای جلوگیری از قدرت بی رویه قوه مجریه در نظر گرفته شد.به عبارت دیگر، قانون اساسی سال ۲۰۰۴ صلاحیت های سیاسی قابل توجهی را برای بررسی افزایش بی رویه قدرت قوه مجریه به ولسی جرگه بخشیده که نقش آن در نظارت بر عملکرد قوه مجریه را تسهیل می کند. چنانکه قانون صلاحیت های ولسی جرگه در مورد استجواب وزرا در مورد فعالیت هایشان، تصمیم گیری در مورد برنامه های انکشافی و بودجه حکومت و پذیرش یا رد انتصاب های ریاست جمهوری را تضمین نموده است. در همین راستا، یکی از مهم ترین قدرت های ولسی جرگه در ماده ۹۲ قانون اساسی آمده و مقرر می دارد. که بر اساس پیشنهاد بیست درصد اعضای ولسی جرگه، این نهاد می تواند وزیران حکومت را احضار کند. و آنها را در مورد فعالیت های وزارت مربوطه استیضاح کند.

در حقیقت، ماده ۹۲ برای پارلمان کشور چهار مکانیزم مرتبط بر نظارت بر اقدامات وزیران را درنظر گرفته است. که عبارتند از، استماع، استجواب، استیضاح و رای عدم اعتماد. این مکانیزم ها با هدف حفظ نمودن قوه مجریه تحت نظارت این نهاد انجام می گیرد. در کل، قانون اساسی افغانستان مقرر می دارد که پارلمان باید به تایید سیاست های اساسی حکومت، تصویب اعلان جنگ، ارسال نیروهای نظامی به کشورهای خارجی و اعلام وضعیت اظطراری بپردازد. در صورتی که یک مجلس پارلمان تصمیم مجلس دوم را در مورد مسائل رد کند، کمیته مشترک از نمایندگان دو مجلس برای حل این مسئله تشکیل خواهد داد. اگر کمیته مشترک نتواند تصمیم نهایی با ولسی جرگه است. این امر نشانگر ارجیحتی است که ولسی جرگه مستقل منتخب از لحاظ مشروعیت دموکراتیک  نسبت به مشرانو جرگه(مجلس سنا) ای دارد که برخی از اعضایش به صورت غیر مستقیم انتخاب شده است.

وظایف و صلاحیت های پارلمان افغانستان در عمل: ۲۰۰۵ الی ۲۰۱۸

 پس از افتتاح پارلمان در تاریخ ۱۹ دسامبر۲۰۰۵، ولسی جرگه افغانستان شروع به اجرای صلاحیت های مبتنی بر قانون اساسی خود برای نظارت بر قوه مجریه کرد. اولین اقدام مهم آن به عنوان یک ارگان نظارتی در ماه مارس سال ۲۰۰۶ میلادی با اعلان اینکه وزرا نه به صورت دسته جمعی بلکه باید به صورت جداگانه مورد تایید پارلمان قرار بگیرند، صورت گرفت. حرکتی که می توانست نفوذ و کنترل پارلمان را بر قوه اجرایی افزایش دهد. به همین ترتیب، در ماه می ۲۰۰۶ نمایندگان پارلمان، رئیس جمهور کرزی را مجبور کردند تا اعضای ستره محکمه(دادگاه عالی) که به وسیله فرمان تقنینی و بدون دخالت پارلمان انتخاب شده بودند را جایگزین کنند. زمانی که حکومت وحدت ملی اولین وزیر کابینه خود را برای تصویب به پارلمان معرفی کرد، پارلمان اکثر نامزدها را رد نموده و تنها به چند نفر رای تایید داد. علاوه بر این، در سال های ۲۰۱۵ و ۲۰۱۶، پارلمان از رد تعدادی از فرامین تقنینی ریاست جمهوری در مورد اصلاح نظان انتخاباتی کشور دریغ ننمود.

 رد نامزدها و فرامین تقنینی معرفی شده نشان داد که پارلمان به عنوان یک نهاد فزاینده قدرتمند با هدف ثابت محدود کردن قدرت قوه مجریه و اعمال نقش کلیدی در تصویب، تعدیل و بازنگری قوانین ظاهر شده است. با این حال این تحقیق می گوید که تجارب نشان داده است که ولسی جرگه در طول فعالیت خود در پی افزایش شدت نظارت خود بر قوه مجریه بوده است. امری که منجر به وخامت روابط بین دو قوه مجریه و مقننه و نادیده گرفتن تصمیمات پارلمان از سوی قوه مجریه شد.

صلاحیت های نظارت پارلمان افغانستان در عمل

طراحان قانون اساسی سال ۲۰۰۴ صلاحیت های نظارتی را به پارلمان به این دلیل اعطا کردند تا بقای سازمانی آن را به عنوان نهاد مستقل و مساوی با حکومت تضمین کنند. به گونه ای که اعضای ولسی جرگه از صلاحیت های نظارتی بر قوه مجریه برخلاف صلاحیت قانون گذاری به مراتب بیشتر استفاده کردند. با این حال، یافته های این تحقیق نشان می دهد که بسیاری از نمایندگان پارلمان به بهبود ظرفیت کلی این نهاد برای کنترل قوه مجریه توجه نکرده اند.

 پارلمان اغلب  از مکانیزم های نظارتی که در اختیار دارد، از جمله رأی عدم اعتماد برای انجام اقدامات تلافی جویانه در مقابل قوه مجریه استفاده کرده است. بنابراین، استفاده غیر سازنده از مکانیزم نظارتی توسط پارلمان خود مشکل ساز خواهد بود. به طور مثال، بیشتری رای عدم اعتماد نه به منظور تقویت صلاحیت های نظارتی پارلمان، بلکه برای دیگر آمال نمایندگان پارلمان مورد استفاده قرار می گیرد. علاوه بر این، پارلمان به طور کامل و مؤثر برخی از صلاحیت های نظارتی را اجرا نکرده است.  به عنوان مثال تعدای از نمایندگان پارلمان که برای این تحقیق مصاحبه کرده اند، معقتد بودند  که پارلمان از حق خود برای ایجاد کمیسون ویژه ای برای بررسی اقدامات حکومت استفاده نکرده است.

یکی دیگر از کارکرد های مهم پارلمان، صلاحیت آن بر بودجه حکومت است. مسائل مربوط به تصویب بودجه بر عهده ولسی جرگه می باشد. اگرچه تصویب بودجه حکومت یک مکانیزم کلیدی برای کنترل قوه مجریه است، در عمل اثربخشی این مکانیزم درهم آمیخته است. در بسیاری از موارد نمایندگاهان مجلس به همدستی با دولت متهم شده اند. با این حال این نهاد چندین بار حکومت را مجبور به قبول خواسته هایشان کرده است.

بنابراین، کارشناسان معتقدند که عملکرد پارلمان در نظارت بر قوه مجریه متأثر از سه عامل است. نخست: شکایت نمایندگان از مبهم بودن چارچوب قانونی پارلمان در نظارت بر قوه مجریه، شکایت ناظران و نمایندگان پارلمان از فقدان ظرفیت شخصی و سازمانی برای نظارت بر ادارات حکومتی و سوم، متهم شدن برخی از نمایندگان پارلمان به حمایت دوام دار از حکومت و جلوگیری از ابتکار پارلمانی برای احضار و استیضاح مقامات حکومتی.

چالش های صلاحیت های نظارتی پارلمان افغانستان

یکی از چالش های جدی در برابر صلاحیت نظارتی پارلمان مبهم بودن رای عدم اعتماد بوده است. ماده ۹۲قانون اساسی در یک بخش بیان می کند که رای عدم اعتماد علیه وزیر حکومت باید بر اساس« دلایل قانع کننده» باشد. اما مشخص نمی کند که این دلایل «متقاعد کننده » چیست. همینطور، مشخص نیست که پس از صدور رای عدم اعتماد چه اتفاقی می افتد: آیا وزیر باید تا زمانی که وزیر جدید منصوب شود، به کار خود ادامه دهد؟ آیا وزیر باید استعفا دهد یا اینکه وزیر باید به طور نامحدود عزل شود؟این چالش منجر به خلق بحران های پس از رای عدم اعتماد به وزرا از سوی حکومت شده است. چنانکه حکومت تلاش نموده از طرق ضعف قانون اساسی به تضعیف ولسی جرگه بپردازد.

یکی دیگر از چالش های صلاحیتی پارلمان ایجاد روابط خصمانه بین این دو قوه بوده است. از زمان آغاز کار اولین پارلمان در سال ۲۰۰۵، روابط بیان قوه مجریه و پارلمان نسبتاً خصمانه و واکنشانه بوده است. قوه مجریه (هم در زمان آقای کرزی و هم در زمان داکتر اشرف غنی) به طور مرتب تلاش کرده اند تا پارلمان را تضعیف کنند. رئیس قوه مجریه عموماً تصمیمات پارلمان را نادیده می گیرد. در مقابل پارلمان هم برای تحت فشار قرار دادن دولت از تهدید استیضاح و رای عدم اعتماد استفاده می کند. به عبارت دیگر، روابط خصمانه این قوه ناشی از«شخصیت درگیر هردو طرف،مسائل مطرح شده توسط یک دستورالعمل مرکزی، دو انتخاب نادرست و قوانین متناقض» می باشد.

نتیجه گیری

 در نهایت، طبق یافته های این پژوهش رابطه نامساعد مجلس و حکومت یکی از دلایل اصلی بود که پارلمان نتوانست در عملکرد نظارتی خود موفقانه عمل کند. از طرف دیگر، تلاش های دولت برای کاهش نقش پارلمان نشان از دشوار بودن اصلاحات در این شرایط دارد. همچنین کارشکنی های دولت نیز منجر به خلق چالش در مسیر وظایف دولت شده است. طبق یافته های این پژوهش، اگرچه پارلمان به طور فعالی وظابف نظارتی خود را انجام می دهدف اما بیشتر ناظران آن وظایف را مورد انتقاد قرار داده اند. اکثراً معتقدند که پارلمان در اجرای قدرت نظارتی خود از یک مکانیزم واضح پیروی نکرد است. امری منجر به با عملکرد ناموفق شده است.

در همین راستا این مقاله پیشنهادات زیر را در رابطه با بهبود عملکرد نظارتی مجلس ارائه می کند: ۱٫وضع قانون نظارتی پارلمان،تحدید استفاده از رای عدم اعتماد، الزام اعضای پارلمان برای دادن رای اعتماد به صورت آشکار، تشویق پارلمان برای استفاده از حق خود در تشکیل گروه های پارلمانی و استفاده از تمامی صلاحیت های خود، قوه مجریه باید به تصمیمات پارلمان احترام بگذارد.