عدم استقلال عمل پارلمانِ افغانستان؛ منشا ضعف عملکرد نظارتی آن بر دولت

۲۵ دی (جدی) ۱۳۹۹ – ۱۴/ ۱/ ۲۰۲۱

سیستم پارلمانی در افغانستان

برای نخستین بار طرح تفکیک قوا و تاسیس پارلمان توسط مولفین اولین قانون اساسی کشور در سال ۱۹۲۳ مطرح شد. اما این طرح عملیاتی نگردید. سپس در سال ۱۹۶۴ با تاسیس قانون اساسی جدید، طرح تفکیک قوا و تاسیس پارلمان با موافقت رو به رو شد.

 تصمیمی که منجر به نخستین مجلس نمایندگان در افغانستان با رای مردم شد. مجلسی که تا کنون علی رغم فراز و فرود های فراوان همچنان موجودیت دارد. لیکن به دلیل چالش های متعدد از شرایط موجود نتوانسته است آنچنان که باید و شاید به عنوان نهاد قانون گذار در کشور عمل کرده و انتقادات زیادی را به همراه داشت است.

قانون اساسی ۲۰۰۴ افغانستان پارلمانی دو اتاقه متشکل از مجلس سنا (مشرانو جرگه) و مجلس نمایندگان (ولسی جرگه) را تعریف کرده است. قانون اساسی این پارلمان با دومجلس را به عنوان عالی ترین نهاد قانونگذاری در افغانستان تعیین کرده است که بایستی نماینده کل ملت افغانستان باشد.

به طور دقیق تر می توان گفت، پارلمان (هم ولسی جرگه و هم مشرانو جرگه) قدرت تصویب، اصلاح یا لغو قوانین و احکامی تقنینی، قدرتِ تأیید برنامه های توسعه اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی؛ و همچنین اختیار تصویب بودجه ی دولت، ایجاد، اصلاح یا لغو واحدهای اداری و تصویب کنوانسیون های بین المللی را دارند.

 به علاوه، به عنوان بخشی از وظایف نظارتی پارلمان می توان گفت، قانون اساسی به هر دو مجلس پارلمان این اختیار را می دهد که از هر وزیر دولت در مورد موضوعات خاص و چالش برانگیز پرس و سوال شود و وزیر نیز می تواند پاسخ های کتبی یا شفاهی ارائه دهد.

به طور کلی، قانون اساسی افغانستان حق نظارت بر قوه ی مجریه را به مجلس نمایندگان اعطا کرده است. طبق ماده ی ۶۹ قانون اساسی: حق قانونیِ نظارت بر قوه ی مجریه بر عهده ی مجلس بوده و رئیس جمهور موظف به پاسخگویی در برابر مجلس می باشد.

اما عملیاتی شدن این قانون با جنجال ها و بحث های جدی همراه بوده است. حکومت همواره خواهان ایفای نقشی فراقانونی بوده و حتی در برخی موارد دهن کجی های متعددی در برابری پارلمان افغانستان داشته است.  برای روشن تر شدن بحث در ادامه ابتدا اشاره ای به وظایف نمایندگان و همچنین عملکرد پارلمان افغانستان و چالش های پیش رویِ آن خواهیم داشت.

طبق گزارشی از شبکه ی تحلیلگران افغانستان، سلیمه احمدی خبرنگار مجلس از این شبکه، دررابطه با عملکرد ۲۰۱۵ ولسی جرگه، براین باور است که مواردی از قبیل حضور کم، دغدغه ی فکری دررابطه با احکام ریاست جمهوری، تنها نظارتی صوری و جزئی از جانبِ پارلمان بر قوه مجریه را آشکار می کند. وی خاطرنشان کرد، قابل توجه ترین کار و فعالیت از جانب نمایندگان مجلس، معمولا در طول یک ساعت بحث آزاد و در زمانِ ابراز نگرانی رای دهندگان اتفاق می افتد.

ولسی جرگه: عالی ترین نهاد قانون گذاری

قانون اساسی افغانستان (ماده ۸۱) تصریح کرده است که ولسی جرگه، “به عنوان عالی ترین نهاد قانونگذاری، بایستی نشان دهنده ی خواست و اراده ی مردم خود و همچنین نماینده کل ملت باشد.” همچون سایر پارلمان ها در سراسر جهان، پارلمان افغانستان نیز سه نقش اساسی دارد: قانونگذاری، نظارت بر اقدامات و فعالیت های دولت و نمایندگی مردم.

به طور کلی می توان گفت برخلاف زمان اختصاص داده شده برای بررسی موضوعات در دستور کار، نمایندگان مجلس غالبا بیشتر از زمان تعیین شده ی یک ساعته برای بحث آزاد استفاده می کنند. غالبا، بسیاری از نمایندگان مجلس نام خود را در لیست سخنرانان برای بحث آزاد قرار می دهند که وقت آنها باید به سه دقیقه محدود شود تا از این طریق بتوان همه کسانی را قصد طرح موضوعی را دارند، در خود جای داد.

 لیکن باید به این امر توجه داشت که موضوعاتی چون تحولات امنیتی نگران کننده در استان های مختلف، قتل های هدفمند روزنامه نگاران و تحلیلگران، وضعیت بحرانی اقتصاد، حضور جنگجویان دولت اسلامی (داعش) در برخی ولایت ها، مسائل حقوق بشری، روند صلح، امنیت جاده ها و فعالیت های مهم مختلف زیرساختی که به عنوان مثال در جلسه دهم پارلمان (سال ۲۰۱۵) مطرح شد، گرچه تأثیرات مهمی داشته و به طور منظم مورد بحث قرار می گیرد، اما بندرت به دستورکار قانونگذاری راه پیدا می کنند.

 وقتی صحبت از قانون سازی و وضع قوانین می شود، نمایندگان مجلس واکنش نشان می دهند. چراکه به نظر می رسد که آنها مجبور به بررسی و رأی دادن در مورد بسیاری از مدارک و احکام ریاست جمهوری صادر شده از ارگ هستند.

نقش و وظایف پارلمان

 بدین ترتیب می توان گفت به نوعی شاهد افتادنِ سایه ی سلطه جویِ قوه ی مجریه بر مقننه و تحت فشار قرار داشتن نمایندگان مجلس هستیم. در ادامه به دو وظیفه ی مهم پارلمان افغانستان و عملکردِ آن اشاره می شود:

الف: قانون گذاری و دستاورد های وضع قوانین در پارلمان: یکی از وظایف اساسی که طبق قانون اساسی ۲۰۰۴ به پارلمان افغانستان داده شده، قانونگذاری است. اعضای ولسی جرگه اختیارِ پیشنهاد و طرح قانون (امتیازی كه به ندرت اعمال می شود) و تصویب یا تأیید یا رد قوانین از وزارتخانه های دولت یا در قالب احكام تقنینی ریاست جمهوری را دارا می باشند. این احکام غالبا به بحث و رای گیری گذاشته می شود. همچنین طبق قانون اساسی، این موارد برای تبدیل شدن به قانون به تأیید ولسی جرگه نیاز دارند. (Ahmadi, 2016)

 لیکن در عمل پارلمان افغانستان ازاین نظر عملکرد ضعیفی داشته است. طی دو دوره گذشته، مجلس تنها موفق به تصویب پنج قانون به ابتکار عمل خود شده است. مابقی قوانینی که افغانستان از زمان سقوط رژیم طالبان به تصویب رسانده، از قوه مجریه است.

بدین ترتیب شاید بتوان گفت از آنجا که مجلس توانایی لازم برای وضع قانون باتکیه بر ابتکار عمل خود را ندارد، جایگاهِ آن به تصویب منفعل قوانین تنزل یافته و در برخی موارد، قوه مجریه تصمیم پارلمان را در مورد موارد قانونگذاری نادیده گرفته است. (Pasarlay, 2019: 2)

ب: نقش نظارتی پارلمان: وظیفه اصلی دیگر ولسی جرگه نظارت بر قوه مجریه است. نظارت فرآیندی است که طی آن پارلمان بر کیفیت فعالیت و عملکرد دولت در زمینه اجرای قانون، بودجه های توسعه و برنامه هایی که پیشتر توسط مجلس تصویب و اتخاذ شده، نظارت می کند.

قانون اساسی سال ۲۰۰۴ قدرت سیاسی قابل توجهی را به ولسی جرگه جهتِ بررسی قوه ی مجریه و تسهیل نقش پارلمان در نظارت بر وظایف قوه مجریه می دهد. این روند نظارتیِ پارلمان بایستی به نامزدهای دولت برای وزرای کابینه و چندین دفتر ارشد دیگر دولت رای اعتماد دهد و همچنین بودجه را تصویب کند.

 همچنین نقش نظارتی پارلمان قدرت آن را دارد که وزرا را برای ارائه ی گزارشی از آنچه را که انجام داده اند، احضار(جلسات استماع)، برای سوال و جواب (استجواب) و یا به طور جدی، وقتی نمایندگان مجلس می توانند وزرا را به دلیل عملکرد ضعیف برکنار کنند؛ استیضاح کند. (Ahmadi, 2016)

ناکارآمدی پارلمان در تثبیت صلاحیت خود

 با در نظر گرفتن سیر تحول تاریخی پارلمان از زمان امان الله خان و به ویژه با سقوط رژیم طالبان، امیدها برای تفکیک قوا و ایجاد پارلمانی مستقل و کنترل کننده ی قوه ای اجرایی جوانه زد. لیکن در عمل شاهدِ ناکارآمدی و ضعف پارلمان، تنش میان قوه ی مجریه و مقننه، سلطه ی احکام و موازین دولت و رئیس جمهور بر پارلمان و وجود فساد در پارلمان افغانستان بوده ایم.

به نوعی می توان گفت نتایج وظایف نظارتی مجلس در عمل متفاوت بوده است. پارلمان از همان ابتدا، نامزدهای ریاست جمهوری برای مناصب عالی رتبه دولتی را رد و به نیاز برای تصویب کابینه وزیران به صورت جداگانه و نه به صورت “یکجا” رأی داد. از طریق این اقدامات، پارلمان تلاش کرد تا نفوذ خود را بر قوه مجریه افزایش دهد.

با این حال، گرچه با گذشت زمان، پارلمان تلاش کرد تا قدرت نظارتی خود را به طور کارآمد و به نحو احسن اعمال کنند، لیکن در عوض نمایندگان مجلس به جای بهبود پارلمان، از سازوكارهای نظارتی (احضار، استیضاح و استفاده از رای عدم اعتماد) برای منافع شخصی استفاده كردند. (Pasarlay, 2019: 3)

روابط تنش آمیز قوه مجریه و مقننه

اما به طور کلی آنچه چالشی برای کارایی و عملکرد بهتر پارلمان افغانستان محسوب می شود، روابط خصمانه ی اجرایی-پارلمانی است. روابط بین قوه مجریه و مجلس طی سال های گذشته برخوردهای جنجالی و بحث برانگیز بوده است.

 قوه مجریه در موارد مختلف با تاثیر گذاری و فشار بر نمایندگان و یا نگه داشتنِ نمایندگانی که در انتخابات رأی به برکناری آنها داده می شوند، و یا با تغییر قوانینی که مجلس تصویب می کند، تصمیمات مجلس را نادیده گرفته و اثربخشی پارلمان را کمرنگ می سازند.

 پارلمان نیز به نوبه خود با برکناری نمایندگان از سمت خود، شرایط را برای رئیس جمهور دشوار می کند. این مقابله به مثل و تلافی جویی ها بین دو قوه بر عملکرد پارلمان تأثیر منفی گذاشته است. بدین ترتیب نتایج حاکی از آن است که پارلمان افغانستان در هر سه حیطه از فعالیت های خود ناکارآمدی داشته و نتوانسته به عنوان نهادی مستقل و هم تراز با دولت ابزار وجود کند.

به عبارتی، پارلمان قدرتش را در جهتی که می توانست قابلیت های سازمانی آن را انکشاف دهد استفاده نکرده است. به جای آن به نظر می رسد اعضای پارلمان اکثرا از صالحیت های شان (به طور مثال حق پارلمان در استیضاح و عزل وزرا) برای تامین منافع شخصی، قومی، مذهبی و سمتی شان استفاده نموده اند.

پارلمان ظاهرا در دو دور گذشته در قالب یک اسلوب منظم عمل ننموده و به عنوان یک ارگان غیر منسجم بروز نموده است. علاوه براین، حکومت در اکثر مواقع پارلمان را نادیده گرفته و در اندک مواقع به تصامیم پارلمان عمل نموده و در عوض به هر طریق ممکن تالش نموده تا قدرت پارلمان را کاهش دهد. (پرسلی، ۱۳۹۷: ۱)

کاهش نقش نظارتی پارلمان بر عملکرد حکومت

به طور کلی به نظر می رسد که پارلمان افغانستان به ویژه در وظایف نظارتی خود ضعیف عمل کرده است. چنانچه عبدالسمیع دره ای در گفت و گو با خبرنگار رادیو دری در قوی ۱۳۹۹ با اشاره به دیدار رئیس مجلس نمایندگان افغانستان با محمد اشرف غنی گفت:

«در اوج تنش ها میان دولت و مجلس افغانستان، رئیس و شماری از اعضای این مجلس با رئیس جمهور افغانستان دیدار کردند که در نتیجه این دیدار مجلس افغانستان پذیرفت که روند رای اعتماد به پارلمان را که به خاطر اظهارات امرالله صالح معاون دوم اشرف غنی متوقف شده بود از سر بگیرد.

 وی افزود: آنگونه که مردم انتظار داشتند پارلمان نتوانسته است استقلال عمل داشته باشد و تحت تاثیر حکومت است و اشرف غنی در امور مجلس دخالت می کند و گاهی هم حکومت به روش های مختلف به نمایندگان فشار وارد می کند و یا آن ها را تطمیع می کند که خواسته های دولت را بپذیرند.

دره ­ای اظهار داشت: عملکرد مجلس افغانستان در گذشته و حال همواره مورد انتقاد بوده است، ضعف مدیریت در تنش‌های مجلس، فساد و عدم توانایی در نظارت بر عملکرد حکومت از موارد مهمی بوده است که همواره انتقاد های زیادی را متوجه مجلس افغانستان کرده است.» (پارس تودی، ۱۳۹۹)

همچنین در همین راستا عبدالقیوم سجادی براین باور است که: «دیدگاه حکومت نسبت به قوه ی مقننه به عنوان نهاد قانون گذار، بسیار تنگ نظرانه و منفی است و تلاش می کند که صلاحیت های قانونی پارلمان را محدود کند.

این در حالی است که وقتی قوه ی مقننه صلاحیت نظارت بر اعمال حکومت را دارد، صلاحیت بازخواست از تمام مقامات حکومتی و حتی در موارد خاص از رئیس جمهور را دارد، چطور نمی تواند افراد را با توجه به تخطی و تخلف یا اتهامی که وجود دارد به دادستانی معرفی کند؟ اگر نتوانند آنها را به نهادهای عدلی و قضایی معرفی کنند، بنابراین نظرات چه نتیجه ای خواهد داشت؟» (سروش، ۱۳۹۹)

جمع بندی

بنابراین می توان گفت در سال های اخیر، شاهد آن بوده ایم که تنش مابین حکومت و مجلس نمایندگان بالاگرفته است. حکومت و مشخصا ارگ ریاست جمهوری در پی کاهش نقش نظارتی پارلمان بر عملکرد حکومت است. تداوم فرهنگ سرپرستی و کنترلی همه جانبه در کشور یکی از موارد این ادعاست.

 به عبارت دیگر، اختلافات در مورد جایگاه مجلس نمایندگان همواره از زمان تصویب قانون و نوشتن طرح پیش نویس آن جنجالی بوده است. تاریخ افغانستان نشان می دهد که دولت مردان کشور پذیرش روندِ سازو کار نظارت و کنترل قدرت را بر نتابیده و درصدد تثبیتِ نقش خود بدونِ بررسی از جانب نهادهای دیگر می باشند.

از دیگر سو نیز باید گفت عملکرد ضیعف پارلمان و ناکارآمدی اعضای مجلس نمایندگان خود منجر به تضعیف نقش نظارتی پارلمان در امور مختلف گردیده است.

منابع

– پارس تودی، (۱۳۹۹)، “پارلمان افغانستان تحت تاثیر حکومت است و نمی تواند به وظیفه نظارتی خود عمل کند”، https://parstoday.com/dari/news/uncategorised-i119669
– پرسلی، شمشاد، (۱۳۹۷)، “پارلمان افغانستان: وظایف و صلاحیت های مندرج قانون اساسی و عملکرد آن بعد از سال ۲۰۰۱”، مترجم: زلمی مالیار، واحد تحقیق و ارزیابی افغانستان؛ انستیتوت صلح ایالات متحده
– سروش، عصمت الله، (۱۳۹۹)، “دست حکومت در دامن دادگاه عالی برای محدودکردن صلاحیت پارلمان”، https://www.etilaatroz.com/115821/hand-of-government-in-skirt-of-supreme-court-to-limit-jurisdiction-of-parliament/

– Ahmadi, Salima, (2016), “2015 Performance of the Wolesi Jirga: Low attendance, nominal oversight”, https://www.afghanistan-analysts.org/en/reports/political-landscape/2015-performance-of-the-wolesi-jirga-low-attendance-nominal-oversight/
– Kardan University, (2017), “Parliament’s Role in Implementing the Sustainable Development Goals (SDGs): The Case Study of Afghanistan”, thesis, https://kardan.edu.af/data/public/students-thesis/17.pdf
– Pasarlay, Shamshad, (2019), a summary of: “The Afghan Parliament: Constitutional Mandate versus Practice in the Post 2001 Context”, Afghanistan Research and Evaluation Unit